东南亚三国的媒体监督机制
马小青
所谓的媒体监督是指调控媒体或媒体自我调控的一个机制，这个机制的目的是促使媒体更加有效地履行自己的职责，即：在维护媒体最高标准的专业精神和遵守职业道德准则的同时，也监督和督促媒体肩负起积极推动并保护社会利益的重要职责。
我作为中国国际广播电台常驻东南亚国家的记者，本身在从事新闻报道的同时，对东南亚几个国家的媒体监督状况进行了观察，并作了一些研究。现在，本文选择以印度尼西亚、马来西亚和新加坡三个国家为例，尝试对比分析媒体监督机制在东南亚国家的运行状况。
印尼、马来西亚和新加坡媒体监督模式
一、国家法律、政府规定以及报业理事会等在印尼媒体监控机制中占据突出地位
印尼的媒体监督机制是由法律、政府、专业团体等来自几方面的力量构成。印尼新闻部部长有权就报章等印刷媒体的管理起草相关法律并由议会批准，目的是确保新闻媒体严格遵守这些法律和规定。印尼1982年的《新闻法》规定了报章的职责以及报章运作的程序框架，它授予政府发放报章许可证的权利，以此作为控制报章的一种方式。所有出版物在出版之前都必须获得报章出版业务许可证。未经许可出版报纸或杂志将导致责任人被监禁3个月或者罚款1千万印尼盾。《新闻法》也规定，所有的出版物也必须是由印尼公民拥有和管理的公司。
《报章出版业务许可证法》规定本国新闻部长有权撤销报章的许可证，政府也可以对任何一家报纸的主要的工作人员进行审查。发行人和总编辑必须提交一份警方提供的报告，证明他们没有卷入任何反国家行为。1984年出台的政府法令《部长令》，也允许新闻部长有权取缔新闻媒体执照。这个在当时被广泛适用的法令，一直在印尼新闻业界中存在很大争议。印尼的《犯罪条款》也禁止任何旨在违抗公共体制的言论，任何故意蔑视总统和副总统的言论也是犯罪行为。
印尼的报业理事会是媒体监控机构中相当正式的一个组织。是管理报界的决策机构。报业理事会根据1966年的新闻法设立，宗旨是协助新闻部长，促进国家报纸的总体发展。理事会成员有政府官员、印尼记者协会的代表、出版商协会的代表以及代表公众的学术专家代表等。这个机构的主要功能包括：协助新闻部长起草新闻法和相关条例；在政府、报界和社会之间建立和加强积极的互动关系；协助新闻部长对新闻业和报界管理方面提出一些积极的建议包括新闻机构发展管理等；协助新闻部长评估政府为报界提供的设施的使用状况；审查、监督和评估新闻记者对印尼新闻记者协会所规定的行为准则的遵守情况；提出新闻事业发展的一些计划等。
印尼记者协会是印尼惟一官方的记者专业组织。它制定了一套自我约束的行为准则，协会有权力对属下的成员惩戒批评。行为准则要求，新闻从业人员的行为必须符合国家政策的原则，新闻记者必须以负责任的态度来考虑他们要发表的新闻、文章、照片等是否适当。另外，报纸不能发表任何对国家具有破坏性和危害性的新闻、文章、照片等，也不能煽动社会持续混乱或者违反道德标准、宗教以及受法律保护的个人和团体的信仰。记者们必须自由和负责任地履行职责，但前提是要最有利于公共安全，不能利用他们的职业地位和职业技能，寻求个人利益或者为某一个团体寻求自私的利益等。
二、马来西亚靠法律约束和新闻工作者内部制定原则来实现媒体监督
马来西亚1948年通过的《印刷和出版法》，要求报纸发行人必须拥有可以使用出版社的执照以及授权印刷和出版报纸的许可证，且必须每年更新一次。根据这个法案，任何一家报纸都不能让非马来西亚公民拥有多数股权。法案也授权内政部长在必要情况下，终止和取消上述任何一个许可证，而内政部长的决定可以不受司法监督。除此之外，如果一家出版物发表非真实的报道，将被视为犯罪行为。任何出版物只要有不利于国家安全、公共秩序、道德准则的内容，或是对马国与其他国家的友好关系有偏见的内容都将被禁止进入马国。1969年马来西亚发生种族骚乱，《印刷和出版法》又增加了一些修正案，任何报道和评论可能在社群之间制造情感冲突，或者有可能对国家安全不利的报纸和刊物都禁止出版。另外，《煽动法案》也不允许对任何敏感问题进行公开讨论。这些问题包括马来人口问题，民族语言问题，公民问题，最高元首的地位问题等。1972年颁布的《官方秘密法》也限制对任何非公开消息的披露和拥有，否则就是犯罪行为。(https://www.daowen.com)
由于马来西亚并没有一个全国性的报业理事会来作为媒体监督机构，因此新闻界自己规定了一些内部的原则来监督新闻工作者的操守。比如全国记协，通过了8点从业人员道德操守准则，要求所有的新闻工作者遵守。马来西亚新闻学院1966年成立了一个非营利性的组织，其宗旨是要在新闻记者当中维持一个较高的职业水准。规定了一些类似的工作守则。马来西亚报纸编辑组织是一个非官方的机构，也有一些新闻工作者的工作守则等。另外还有一些非政府机构参与对媒体监督，包括消费者协会和全国人权协会等。
三、新加坡政府密切监督媒体、监管与自我监督机制完善
新加坡的新闻媒体自我赋予了监督政府的责任。同时，政府也在密切监督媒体，目的是确保媒体支持而不是反对政府的政治目标。新加坡规定，所有任何一家报纸的发行人都必须获得执照和印刷许可证，而且必须每年更新一次。
《报纸和印刷法》规定，任何一家报业公司必须公开上市，不能作为一个家族企业来经营。报业公司必须有两种形式的股票：普通股和管理股。管理股只能由政府所同意的人持有。管理股的持有者具有独特的权利，包括扩大的表决权，对一些政策的表决权，甚至拥有对总编辑、记者以及其他职员的聘用和开除的权力。所有公司董事必须是新加坡公民，任何管理部门高层从国外寻求资金的计划必须经过政府的审批。任何新闻工作者从公司以外渠道获得的收入，必须向公司管理层汇报，对隐瞒收入者处以重罚或是监禁。
在新加坡发行量超过三百份的外国报纸和刊物，都受到《报纸和印刷法》的严格监督。外国媒体也必须获得出版和发行许可证。外国媒体本地发行量的最高上限，由新加坡政府决定。新加坡政府保留对那些干涉新加坡内部事务的外国报纸和刊物采取禁止销售和限制发行的权利。
官方监督：新加坡新闻通讯艺术部每天都要关注媒体的动向，内部还有一个研究部门专门审阅报纸内容，收听电台和收看电视节目。这些媒体受到关注的主要敏感领域是关于宗教，种族，以及涉及邻国的一些报道内容，特别是对未经授权的关于新加坡武装部队的报道非常敏感。新加坡的《不受欢迎出版物法》主要是针对在政治上具有攻击性的出版物以及在道德上不可接受的杂志。《官方保密法》禁止任何泄露国家机密的报道，例如1992年6月份，《商业时报》未经授权发表了该年第二季度经济增长预测的数字，而受到法律制裁。
非正式监督：除了新加坡新闻通讯艺术部以外，其他的政府部门也密切关注媒体的动态。如果某报章出现不利于政府的公开批评，那某政府部长就可以在非正式场合提出一些看法以作为警告。政府部长也经常和报纸总编辑和记者以正式或非正式的形式见面。就某一些问题，从个人的角度表达政府的立场，以求得新闻媒体的合作。
媒体自我监督：报界从业人员们自愿接受在法律的限制内工作，所以在这种情况下，多年来自我审查已经成为一个准则。为了防止违反法律，编辑们经常性地把一些有疑问的稿件送到他们所在公司的法律顾问那里咨询。而在涉及政府政策和军事方面问题的时候，他们会把这些稿件送交有关当局核实。
专业团体的监督：新加坡全国新闻工作者协会，也对自己的成员规定了一些职业道德准则，如：不得有任何损害所在新闻媒体以及本职业名誉的行为；每一个成员必须维护诚实收集新闻、公正评论和批评的权利的原则；所有成员必须以慎重和诚实的态度报道和诠释新闻；一律不许受贿；必须时刻牢记触犯诽谤法、蔑视法庭和违反版权所带来的风险等。
东南亚媒体监督机制的积极作用和一些问题
从印尼、马来西亚和新加坡三个国家的情况来看，东南亚国家的媒体监督模式不是固定的，但是它们也有一些共同点。比如，在国家法律中有明确规定和限制。而来自各方的监督机构也都有实实在在的影响力，并且基本透明。
在有效的媒体监督机制下，媒体从业人员必须在法律保证的权利和新闻表达的责任之间保持平衡，以避免新闻自由被滥用。作为一个社会机构，新闻媒体被要求传播真实的和客观的信息，为建设性的社会管理提供一个论坛。印尼的《新闻法》规定，印尼报纸必须支持国家建设，必须是国家发展的合作伙伴。以合作和相互信任的关系为政府服务，而且要受到公众的信赖。马来西亚的媒体从业人员也认为，为了保持国家的政治稳定、社会进步和经济发展，对媒体的一些限制措施是非常必要的。由于法律的严格性，新加坡的媒体从业人员自愿在法律框架下工作，政府任何级别部门都对媒体有一定的控制措施，媒体反过来又赋予自身监督政府的责任，几个方面相互制约。
但是，由于其运作机制是在不断完善中，我们也看到其存在的一些问题。比如印尼在1966年和1982年通过的《新闻法》指出，对国内报章不应实行审查和取缔制度。然而，在具体的执行过程当中，往往是新闻部长作出的“一纸”规定就能够否决《新闻法》中的部分内容。1984年的《部长令》又允许新闻部长有权取缔新闻媒体执照，这一点在新闻业界中存在很大争议。由新闻部长发号施令的管理方式，经常带来混乱与相互矛盾的情形。而马来西亚在适用《官方秘密法》的时候，把一些非国家机密的文件作为官方机密来处理，由此也引起一些人的担忧。
媒体监督机制因国情不一样而各有不同
实际上，世界上的任何一个国家都有自己一定形式的媒体监督模式，而由于中西方政治制度、文化背景和社会形态的不同，而使各自的媒体监督机制也存在差异。媒体的职能是服务于社会和国家的利益，但是也需要有一个相对独立的运作，使得它更具专业性，真正发挥媒体的作用。对媒体的监督无疑是必要的，媒体本身应该受到监督和自我监督，但是监督的方式又不该使媒体失去本身存在的意义。
根据本人的观察和体会，各国媒体监督机制有相同之处，也有不同之处。相同说明了媒体的共性，不同说明了国家的特性。因此，在借鉴别人经验的时候，也不能一概照搬，首先要分析别人的模式是否适合自己的国情，只有适合本国国情的模式，才是最适宜和最有生命力的模式。