妇联在反家庭暴力政策过程中的作用决策和行为策略
1.妇联的性质和功能
妇联一直是作为“党领导下的群众组织”这一形象出现的，其功能定位具有较为明显的二重性，兼具官方与民间组织的特征。但一般认为，妇联的官方色彩要远强于其民间特征。妇联组织的基本功能是代表广大妇女群众的利益，通过与党政组织的联系，向党和政府反映妇女群体的要求；同时又代表着党和政府对妇女群众进行管理，起着联系、组织和宣传动员的作用，是党政组织联系广大妇女群众的桥梁和纽带。从前面政策过程的分析可以看出，妇联组织是广西反家庭暴力政策过程中最为重要的参与者，无论在政策的动议、制定还是执行阶段都有妇联的作用。除了妇联自身在联系妇女方面的性质外，更重要的是它具有一身二任的中介性质，因此妇联能够在反对家庭暴力方面发挥作用。
（1）妇联的性质——党领导下的群众组织
在中国国家权力机构的组织序列中，妇联组织也有自己的位置。妇联组织开展各项活动需要党和政府在财政、职能体系以及舆论导向等方面的支持。由于其自身权威非常有限，它在为广大妇女提供服务时常常借助于党和政府的权威。一方面，虽然它有自身独立的工作领域，但是这种独立性是建立在党和国家强有力的指导和约束的前提之下的。从这个层面上说，它不构成独立的政治力量或者社会力量。另一方面，妇联组织人员编制、人事安排等方面都由政府决定。同级妇联组织必须对同级党委负责，组织领导人的变更也必须报同级党委批准，其编制及行政级别由政府确定，工作人员的身份为国家干部，可以在党政机关和公有制企业内调动；妇联的各项经费由政府财政拨付，其所有的活动资源都来自科层体制内部，而不是社会。
（2）政治定位——联系广大妇女群众的桥梁和纽带
它的功能表现为较明显的二重性：一方面是代表着广大妇女群众的利益，通过与党政组织的联系，向党和政府反映妇女群体的要求；另一方面，它又代表着党和政府对妇女群众进行管理，起着联系、组织和宣传动员的作用，成为党政组织联系广大妇女群众的桥梁和纽带。它虽有独立的工作领域，却受到党和国家强有力的指导性约束。为了突出自己的代表性，妇联将全体妇女都默认为自己的组织成员，而这种默认很难得到社会自下而上的完全承认。
（3）政治路径——从政治组织向第三部门的过渡
改革开放以来，中国发生了深刻变革，传统的高度集中的社会—政治体制正在被相对市场化、多元化、竞争与协商并存的政治与社会生态所取代，在这种宏观环境下，妇联、共青团这些高度行政化的传统社会团体必然要调整自身功能，变革自身体制，探求新的工作方式和合法性来源，这也就是当前妇联组织从政治性组织向第三部门过渡的政治路径。妇联组织向现代第三部门转型，不仅仅是政府减负的问题，更是涉及新的社会-政治体制建构，涉及这些组织自身长远生存与未来持续发展的问题。而向现代第三部门转型，主要内涵是淡化这些传统社会团体的行政色彩，从向政治与行政职能倾斜逐步过渡到向社会职能倾斜，从主要使用行政化的工作手段转向主要使用社会化的工作手段，从主要代表国家意志转向代表国家意志与代表特定阶层或群体利益相平衡，进而在其合法性来源上改变单纯遵从政治选择模式、单纯依靠国家资源运转的局面，通过扩大对社会选择的遵从程度，提高对所属阶层或群体利益的代表性和对社会资源的集聚能力来重塑其合法性基础，进而达到向经济社会变革所带来的新生社会空间扩展影响力的效果。这样既有利于将它们扭转成为国家政权组成部分的异化现象，回归社会团体的本来属性，增进自身与社会的融合，恢复应有的活力和独立影响，又有利于发挥它们长期积累下来的政治可信度高、与党和政府合作经验丰富、组织网络完备的优势。就此而言，处理好现代化转型问题无论对于传统社会团体自身的生存发展，还是对于建设新的治理结构都显得相当必要和迫切。
（4）功能作用：代表妇女参与国家事务
从功能作用上看，妇联的主要功能有：首先，代表妇女参与和监督国家立法，参与国家和社会事务的民主决策、民主管理、民主监督。《中华人民共和国妇女权益保障法》规定：“中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会代表妇女积极参与国家和社会事务的民主决策、民主管理和民主监督。”在1950年、1980年和2001年《婚姻法》的制定和修改过程中，妇联发挥了重要作用。其中，2001年4月修改实施的《婚姻法》就采纳了全国妇联提出的关于遏止重婚和禁止家庭暴力等5个方面的建议。其次，妇联协助政府制定有关妇女的规划并协调政府部门间的妇女工作。在筹备第四次世界妇女大会时，妇联推动中央政府出台了《中国妇女发展纲要（1995—2000年），使妇女发展有了明确的目标。在目标基本实现的基础上，为适应国家经济与社会协调发展的需要和联合国《千年发展目标》要求，妇联又推动政府于2001年颁布了《中国妇女发展纲要（2001—2010年）》。然后，向社会宣传男女平等的立法、国策以及党的方针与政策。妇联组织带头宣传和贯彻“男女平等基本国策”。最后，做好党政委托妇联分管的家庭和儿童等社会工作。长期以来，按照党中央的要求，妇联分管家庭和儿童等社会工作。随着社会的发展和党政中心工作的变化，妇联组织不断创新，使这些领域的工作具有时代气息。
（5）妇联在反家庭暴力干预政策执行过程中的角色
由于《决议》本身具有法律性质，因此与一般的规范性文件不同，它在出台后并没有很具体的专项行动方案，以及配套的物资资金的支持。因此《决议》的最重要的作用是强化了各部门在干预家庭暴力方面的责任，使其更好地维护妇女的合法权益。例如，一些地区的基层警务室设立了家庭暴力投诉站、一些医疗机构与法院合作成立了家庭暴力伤残鉴定中心等。但这些大多是试点性质，而系统的、制度化的干预还是来自覆盖全自治区的妇联系统。
作为反家庭暴力政策执行中最重要的部门，妇联部门的自身职能优势、网络优势以及在反家庭暴力政策中的各种努力，提升了反对家庭暴力政策执行力。妇联组织的职能优势在于妇联是在党领导下的群众团体，是党联系妇女群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱。在当前多元化的治理格局下，妇联在代表和维护妇女权益、促进男女平等上的职能作用更加突出。党的十七大报告指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这就需要包括妇联在内的群团组织充分发挥服务、协调、监督的作用，积极参与社会管理。可见，随着改革的不断深化，政府权力将进一步向公共服务方向转化，更多的非政府组织参与公益事业已成为必然趋势。长期以来，妇联组织在依法代表妇女参与国家和社会事务管理方面的基本职能和根本任务决定了妇联组织在反家庭暴力工作中是一支必不可少的重要力量。
妇联组织比其他民间组织，甚至一些政府部门具有不可比拟的网络优势。妇联有着健全的多级妇女组织网络，覆盖从中央、省（自治区）级到街（乡）妇联、妇委会和基层妇代会组织，是一个完整的行动体系。在反家庭暴力工作中，妇联组织充分发挥了信访网的宣传教育阵地、矛盾化解、信息沟通和个案维权的作用。在信访接待中，妇联干部有针对性地对来访妇女进行法律知识的宣传，使她们学法、用法、守法，维护自己的合法权益。各级妇女组织结合“平安家庭”等对广大妇女进行自尊、自信、自立、自强的教育活动，提高家庭成员的素质，提倡采用文明方式解决家庭矛盾，而不是诉诸暴力，反家庭暴力宣传和社会性别培训不仅可以提高广大民众对家庭暴力的认识，而且增强了他们的社会性别意识，同时也为反家庭暴力政策的实施营造了较好的社会环境。在信息沟通方面，各级妇联组织也发挥着重要作用，例如，总结来信来访中反映出来的妇女问题，尤其是对其中带倾向性、趋势性的问题给予关注。
家庭暴力是一个综合性的社会问题，保护妇女不受家庭暴力伤害需要各部门的共同合作。由于妇儿工委办公室设在妇联，在推动家庭暴力干预工作中，妇联组织还充分利用妇儿工委牵头协调的优势，争取领导重视，发挥其成员单位的职能作用。在实践中，正式的妇儿工委与妇女维权协调组等机制与妇联推动建立的法律援助工作站、家庭暴力投诉点、妇女问题咨询台等基层机构构成反对家庭暴力的社会支持网络。
根据《中华全国妇女联合会章程》，各级妇联实行地方组织和团体会员相结合的组织制度，地方妇联按照国家的行政区划建立地方各级组织，在省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县内均设有专门的组织机构负责日常工作，而在街道、社区、乡镇、村等基层行政组织中也有与妇女相关的办公室或负责人员。这些地方或基层的妇女工作人员可以直接进行家庭暴力的预防与干预工作。
从工作职责上看，妇联的职责主要是接受受害妇女的投诉，视情况的严重程度采用调解、紧急救助、法律援助、转交公安机关处理等多种方式进行干预。图3-2是以妇联系统为核心的对家庭暴力干预与受害妇女援助工作的网络。
图3-2 以妇联为核心的家庭暴力干预网络(https://www.daowen.com)
（6）妇联在政策执行过程中的主要行为
作为反家庭暴力最重要的参与者，妇联在许多方面做了大量富有成效的工作。妇联是反家庭暴力中的核心力量，由于在联系妇女方面的性质和官方化的组织特征，妇联在家庭暴力政策制定和执行过程中都发挥着重要作用。在政策制定过程中，妇联组织的作用主要体现在：①调查研究，了解社会中家庭暴力问题的实际情况；②信息传递，即汇总各方面的调研情况，向政府部门反映；③参与政策制定，在广西制定家庭暴力干预相关法规时，妇联是法规起草者以及主要的证据来源。在政策执行过程中，妇联组织的作用是接受受害人投诉、协调各相关部门的工作，开展宣传与干预活动，反馈政策干预的情况。
1）人大议案。一些妇联的领导往往也是人大成员，她们会通过官方渠道向人大提交妇女权益相关的提案。“人大常委会就留了一个席位给妇联副主席，让她担任人大常委会委员。她本身在常委会机构里面，可以随时随地地向人大常委会提出各种建议。还有人大常委会对我们妇联的议案和建议非常重视。广西《决议》的出台就是考虑了妇联的意见。”
2）搭建平台。由于干预的多部门性，因此妇联也致力于搭建平台，为不同部门交流创造条件，特别是为专家学者提供向决策层传递信息的途径。“通过年会、简讯、课题（项目）研讨会、议事会等各种方式，让专家、学者与妇联有对话和沟通的机会，这种桥梁沟通作用已初步形成了社科界、高校、党校（妇干校）、妇联共同研究妇女发展问题的网络，大家发挥各自优势，相互尊重，形成合力”。
3）咨询过程。政府系统内部有一套信息传递的机制，妇联也同样要定期汇报家庭暴力投诉的情况，这些统计数据和个案是政策制定的重要依据。“市、县妇联系统是上报其相关的接受信访投诉案件的社会团体，就是反家庭暴力案件，还要上报接待的类别，我们进行汇总，各市也上报文字材料和图表的统计数据。文字汇报要求分类，还有典型案例的原因、结果等。然后结合掌握的信访投诉情况进行归纳、总结，重新写成调研报告给法工委。”
广西妇联经常组织一些家庭暴力干预的项目，包括咨询与培训。例如，2001—2003年的“农村地区妇女维权暨反家庭暴力”项目中，就有来自北京的法律及性别专家对地方维权骨干进行多视角的培训。“我们有请丹麦的社会性别专家，还有教育方面的专家，他们是搞参与式培训的专家。还请了北京反家庭暴力网络的荣维毅、陈明侠这两位专家。荣维毅是搞社会性别的，陈明侠是法律方面的。还有部分骨干的参与，包括我自己在内。”
在反家庭暴力《决议》出台前后，广西妇联还组织了多次座谈会，邀请当地的专家以及维权干部共同交流，为政策制定征求意见。“我们认为（专家）起到了辅助性的作用，应该说是一个中坚力量吧。因为我们拿出的是一些现实的东西，案例、关键性事件还有从我们工作中总结出来的数据对比，这些专家是针对整个社会的一些分析，提出了潜在性的一些因素以及对策性的思考，是有前瞻性的。”广西的这些专家学者对家庭暴力进行的法律分析和建议具有预见性，对《决议》的制定起到了推波助澜的作用。
4）倡导。妇联是倡导的主要力量，也是最有效的倡导者。妇联可以通过与政府的密切关系来推动法规制定，在必要时还可以请求其他政府部门参与维权。例如，“柳州市妇联在方方面面都很支持。我们的出庭函比律师的还有用。我们提供法律援助的案件都是妇联的出庭函。现在，她们（求助妇女）都用妇联的维权干部做代理。法院是认同的。”
对于其他一些“草根”民间组织来说，尽管它们没有很强的资源动员能力，但也一直致力于反家庭暴力的倡导。例如，有的全国反家庭暴力网络的成员在自己的专业领域内开展了一系列项目，引起了广泛的关注。
5）设立相关干预机构。柳州市中级人民法院、柳州市妇联联合成立了家庭暴力致伤鉴定中心，这是广西第一家家庭暴力致伤鉴定中心。鉴定中心严格按照鉴定标准，及时做出公正、科学的鉴定结论，为受害人出具鉴定书，为案件处理提供证据。中心还将定期对家庭暴力情况进行分析，提出建议，最大限度制止家庭暴力案件的发生。还为家庭暴力的受害者提供依据，以有效保护受害人的合法权益。
自治区妇联成立了维护妇女儿童合法权益协调小组，法律援助中心妇女援助部为维护妇女权益的专门机构。各级妇联还联合法院建立了妇女儿童维权合议庭，配合司法部门办理妇女儿童的法律援助案件，并确立了妇联参与法律监督制度。
在全国妇联法律帮助中心的指导下，区妇联建立了妇女维权服务网站，利用网络资源，宣传有关法规政策，畅通妇女投诉渠道等。
自治区各级妇联还积极建立庇护所，为家庭暴力受害者提供暂时的避难场所。
6）采取多样化的社会行动。2001年以来，自治区妇联与丹麦人权研究所合作，共同实施了“农村妇女维权暨反家庭暴力”项目。这一项目最突出的成果是推出了《反对家庭暴力读本》和《预防拐卖妇女儿童实用手册》。这些读本手册采用漫画和简短文字相结合的形式，集中介绍了反家庭暴力的相关知识和处理家庭暴力问题的方法，以及遭受家庭暴力的受害人可以通过何种途径维护自己的合法权益等内容，这在中国尚属首次。许多培训都是由妇联和政府发起的，培训者主要是法律和性别方面的专家，一些有经验的妇联干部也参与培训。
开展多部门结合的妇女维权培训。例如自治区妇联结合“农村妇女维权暨反家庭暴力”项目，共举办项目维权培训班23期，培训维权骨干780人，受训人员来自各级妇联，都是直接从事维权的一线人员，包括自治区及部分市、边境县公安、司法、法院等部门的干警、法官以及律师、教育工作者、新闻记者等。积极组织各界参与妇女维权研讨会，邀请妇联干部、法官、警察、律师以及社会学、心理咨询、行为科学、文学艺术等方面的专家及新闻记者、群众代表等有关人士参加研讨，强化社会各界人士反家庭暴力的意识和能力。
自治区妇联与司法厅联合开展“三八”妇女维权周活动，结合妇女维权工作实际，开展法制宣传与法律服务活动。
开通两条家庭暴力求助热线，聘请长期从事法律和妇女维权工作的专业人员作咨询员，提供专业、规范、权威的热线咨询服务，包括婚姻家庭调适以及心理、政策、法律等方面内容。同时这两条反家庭暴力热线也承担着接受紧急求助，及时报告110以制止家庭暴力的作用。
自治区妇联加强与新闻媒体合作，联合电视台进行现场采访、报道，吸引社会对维护妇女儿童权益的关注。同时，协调广西电视台播放以反对家庭暴力为主题的电视剧，并且在多家新闻媒体上开设反家庭暴力专栏。
2005年以来，自治区妇联积极响应中央号召，联合自治区综治办、团区委、公安厅、司法厅等部门，在各个市成立“平安家庭”创建活动领导小组，联合开展广西“平安家庭”创建活动。所有这些活动都对广西的家庭暴力干预起到了很大的促进作用。