政策参与者之间互动关系分析
政策过程始终伴随着不同参与者之间的互动。参与者在政策过程中的角色、参与机制以及权力与利益关系是政策参与的重要分析维度。在家庭暴力干预政策的众多参与者中，妇联作为社会组织的代表，发挥了至关重要的作用。鉴于此，本章的研究思路是首先对政策过程中的关键参与者的自身特点以及角色有一个简单的了解，之后运用“政策网络”与“权力立方体”这两个与参与者有关的分析工具进行探讨，以达到对参与过程的深入认识。
1.权力视角下的行动者互动关系
权力关系是政策过程中的核心要素之一，对不同参与者之间权力关系的分析对于理解政策过程非常重要。在经典政治学与社会学理论中，权力的来源有很多，比如韦伯认为权力是面对挑战而实现意志的可能性；权力是资源交换过程中利益的实现；权力是特定组织环境中由于职位和身份而获得的对其他人或事物的影响力等。总之，权力的分析主要基于两个基本出发点：自身目的的实现和对他人的影响。
Gaventa在分析政策过程时提出了“政策立方体”的理论，用以分析不同行动者在政策过程中互动时的权力关系。Gaventa认为，政策制定与执行过程可以从3种不同的维度进行分析，即空间（space）、显性（visibility）及层级（level）。
（1）行动维度
空间的角度是政策互动发生的地点或领域。在特定的领域中，政策参与者互动方式会表现出一定的特点，而不同“政策空间”中的互动，其产出结果也不尽相同。第一种过程称为“封闭空间”，这意味着所有的政策决策都是在一个有限的空间范围内（通常是政府决策机构内部）由少数核心决策者完成的，很少有外界的人或群体参与进来，或者是参与程度不高。这种决策通常只是政府意志的反映。第二种过程是“邀请”过程，这意味着决策者主动开放决策的参与空间，邀请外界合适的人群共同进行决策。邀请的过程表明决策者自忖在专业上有所欠缺，自身力量应对政策问题难度较大，因而邀请政府以外的参与者共同进行政策活动。第三种过程是“诉求”，即政策的议程设定是由于外界影响的结果。在这种情况下，外界的参与者的姿态更为主动，通过不同的途径影响决策者，要求决策者在某一领域进行政策上的行动。
将广西反家庭暴力政策的实际情况对照PowerCube理论中的行动维度可以看出，上述3种过程在政策制定中均有不同程度的体现。妇联是一个关键的“政策行动者”（即能够通过不同方式影响他人而实现目的的主体），在政策过程的各个阶段参与其中。由于它所处的特殊位置，它在政策过程中的行动兼具政策行动的3种特点。
从“封闭空间”的意义上说，反家庭暴力政策的政策制定过程中最重要的部分就是作为立法者的人大和作为准政府部门的妇联在立法中的互动。妇联受人大委托，承担了政策起草、证据收集、配合立法调研等重要责任。可以说，在政策起草、证据收集、立法讨论等核心过程中，人大、政府（妇儿工委）和妇联形成了一个核心的决策圈。
同时，由于反家庭暴力政策的社会属性和多部门参与特征，政策制定过程又是相对开放的，这也就是所谓的“邀请过程”。一方面，政策制定者邀请了来自其他政府部门（主要是妇儿工委成员单位）的代表结合自身工作对政策提出修改意见；另一方面，又有很多性别方面的专家学者参与到政策制定中，为政策提出具有原则性与前瞻性的意见。从某种意义上说，妇联也是作为一个特殊的民间组织被“邀请”到政策过程中来的。
最后，我们可以发现其中的诉求过程就是妇联在政策动议阶段起到的作用。2003年，广西妇联在掌握大量实际情况的基础上，作为主要倡议者提出了反家庭暴力立法的提案，这一过程可以视为“诉求”，即妇联面对严重的形势要求政府有所作为。
（2）权力显性维度
根据Gaventa的理论，对于政策过程中不同参与者的权力关系可以从3个方面来分析。第一种权力是显见权力，正式的法律规范与政治地位赋予某个参与者在政策过程中采取某种行动的权力，如执法部门依法对某些违法行为进行干预与惩戒的权力。第二种权力是隐藏权力，也就是某些行动者可以通过对其他具有显见权力的参与者施加影响，促使其按自身的意愿采取行动，进而实现自身目的。例如，某些利益相关者通过影响决策者的政策偏好与议程设定，使政策的制定与执行能够体现其自身目的或利益。第三种权力是不可见权力，这种权力并不能作用于政策对象，但能够通过影响文化、意识形态、舆论氛围等社会心理层面的要素来对政策进行影响。权力的显性与否是与政治架构密切相关的，“政府与政策行动的不同领域形塑了不同的权力”。对不同参与者权力形态上的分析也有助于我们理解其在反家庭暴力政策过程中的角色与地位。
1）显见权力（执行部门、妇联）：在家庭暴力干预中，妇联、公安、司法等部门是干预的直接执行者，作为反家庭暴力政策的直接参与者，这些部门有权对家庭暴力采取直接的干预措施，而这种权力来自法规赋予的职责，同时也来自社会的期望。
2）隐藏权力（政府）：可以说，就反家庭暴力政策来说，政府的角色和作用似乎不是很明显。但事实上，政府部门的作用不可忽视。因为只有政府有权力决定家庭暴力在整体议事日程中的地位，同时在执行中，政府也掌握着大量可供使用的资源。此外，政府在协调各部门参与方面也发挥着相当大的作用。更进一步说，只有政府的重视，才能使家庭暴力干预政策得以顺利贯彻下去。
3）不可见权力（媒体、非政府组织）：在政府部门以外，对于社会政策来说，“体制外”的参与也非常重要。通常这些政府之外的行动者没有执法的权力（作为体制内的妇联同样也没有执法权），因此，这些参与者只能通过影响政府决策者来实现政策上的目标，也就是所谓的“不可见权力”。而随着社会开放程度的不断提高，这些不可见权力的影响将越来越大。例如，媒体在反家庭暴力过程中的作用相当重要，主要体现在舆论氛围的塑造以及社会观念的引导上，因此这种影响可以看作一种不可见的权力。
（3）层级（地域范围）维度
Gaventa同样注意到不同层级范围的参与者在政策过程中的影响力，也就是权力立方体中的地域维度。从这个维度来看，家庭暴力干预政策过程中国际、国家和地方层面均有参与，并且在不同的角度发挥着影响。
1）国际层面的参与者：主要是关注妇女权益问题的国际组织，这些组织通常会通过对国家的中央政府施加影响，以促使地方上家庭暴力问题的改善。当然，一些国际层面的参与者也会直接与地方合作，例如广西妇联与丹麦研究机构合作开展的反家庭暴力项目等。
2）国家层面的参与者：主要是中央政府及其他中央部门（如全国人大、全国妇联等）。国家级的参与者的权力最大，其作用也最为关键，它们是通过全国范围的政策法规或指导意见来明确政策导向，同时也为地方具体的政策定下了基本框架。
3）地方层面的参与者：即直接对具体的情况进行干预，在行动上相对灵活。一方面，将国家在家庭暴力干预上的原则进行细化，以适应本地情况；另一方面，也可以依据实际情况进行开创性的探索。事实上，全国家庭暴力干预的政策制定就是某一地区率先突破，而后国家出台干预原则并向更多地区推广这样一个互动的过程。
（4）民间组织与政府的关系
政策过程中的民间组织与政府的互动也是一个重要方面。但目前在广西地区，民间组织在家庭暴力干预政策中的作用还不是很明显。本书认为，民间组织与政府的关系可以从需求—信任—策略3个方面进行分析。
1）需求：相互需求是政府与社会组织在政策过程中互动的基础。政府拥有的是行政权力与资源，但并没有足够的时间和人力来处理家庭暴力问题，特别是一些细致的调解工作。而社会组织相对于政府来说，有着足够的热情和耐心，但有限的资源限制了这种热情。从这种意义上说，政府和民间组织在家庭暴力干预上有着共同的利益。(https://www.daowen.com)
2）信任：共同利益并不能自然而然地促成合作，还需要双方的信任。“工会、妇联这类组织是政府最为信任的民间组织”，因此妇联也得以在反家庭暴力中发挥重要作用。但对于草根民间组织来说，政府对民间组织的信任是建立在积极的政治态度与良好的社会效应的基础上的。
3）策略：为了建立良好的信任关系，政府和社会组织都需要采用适当的策略。作为妇联来说，可以通过前面提到的人大议案、协调沟通、倡导等一系列策略进行政策上的推进。而其他民间组织也同样有意识地采取不同策略来影响政府，例如，反家庭暴力网络的成员通常会开展一些试点性项目，以展示其自身能力与项目的意义来获得更多参与机会和支持。同时，一些成员也会利用私人关系，如在人大与政府部门的朋友来传递自己的研究成果与倡导的内容。
由此可见，家庭暴力干预是民间力量可以发挥更多作用的领域。为了更好地参与，民间组织应该在以下3个方面有所关注。合法性方面，民间组织应该更多地关注于具体的事务，用专业的能力获取政府和社会的信任，同时尽量避免政治因素对其实践与发展潜在的不利影响。干预效率方面，民间组织应充分发挥其在接近干预对象、参与动力、人力供给上的优势，从而获得更大的活动空间。与政府关系方面，政府的支持对于民间组织至关重要，而政府的支持有赖于民间组织能够在政府管理之外的领域提供有效的干预，而这些领域往往是政府无力或无暇顾及的，如研究成果的倡导等，这也需要民间组织充分运用策略来与政府进行有效沟通。
2.政策过程视角下的行动者互动关系
在对广西反家庭暴力的政策内容与政策环境有了基本认识的基础上，本小节对政策的制定与执行过程的特点进行深入分析。在政策制定过程中，主要分析反家庭暴力政策是如何在政治背景和问题严重性的促动下被提上政府的议事日程的，以及在反家庭暴力政策的起草与制定过程中，有哪些起了关键作用的影响因素。
（1）议程设定：政策之窗的开启
在讨论政策议程制定时，人们通常会引用Kingdom的“政策之窗”理论。该理论认为：在众多的公共问题中，只有一部分在特定时机下才能引起政府官员的注意。“政策之窗”开启，就意味着从设定政策议题到最终决策所必需的诸多条件已经成熟，问题从社会关注变成了官方要通过制定政策来切实解决。政策提出是由政治导向、政策条件与社会问题压力3个方面的因素共同决定的。因此，只有政策主线同问题主线、政治主线适当地实现结合的时候，“政策之窗”才能被打开。也就是说，政策方案需要与之相适应的政策问题，并产生政治紧迫性或政治必要性，才能推动政策议程。政策倡导者需要努力地把方案与现时期最重要的社会问题结合起来，并等待对他们最有利的政治条件成熟起来。
政治流：政治流是一个国家在政治上的基本导向，或者说是特定时期内执政党的指导性理念。政治流被一些研究者认为是开启“政策之窗”的最关键因素。2004年9月，中共中央首次提出了“和谐社会”的概念，2005年年初，时任国家主席胡锦涛发表重要讲话，全面阐述了构建社会主义和谐社会的基本特征、重要原则、主要任务等。在领导人看来，和谐社会是一个“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。从这时起，和谐社会的执政理念已成为各级政府治理的基本导向。和谐社会的基本目标是到2020年，实现“社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障；……全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，良好道德风尚、和谐人际关系进一步形成；全社会创造活力显著增强，创新型国家基本建成；社会管理体系更加完善，社会秩序良好；……实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面”。
对照和谐社会的目标和任务可以看出，在“和谐社会”的政治语境下，家庭暴力是一个与和谐目标明显相冲突的社会问题。而且，依法治国是构建和谐社会的基本途径，家庭暴力问题的根本解决也有赖于法制的完善。因此，对家庭暴力进行法规上的干预也是符合主流的政治导向的。
政策流：政策流是对于某类特定的政策问题在一般层面上的政策完备性，也就是说，在有针对性的问题提出之前，政府对于此类问题的一般做法是什么。2005年前后，法律和政策环境也在向有利于广西进行地方性立法的方向发展。在国家层面，《妇女权益保障法》在年初通过修订本，其中新增的第46条规定：
“国家采取措施，预防和制止家庭暴力。公安、民政、司法行政等部门以及城乡基层群众性自治组织、社会团体，应当在各自的职责范围内预防和制止家庭暴力，依法为受害妇女提供救助”。这是家庭暴力干预在法律上的又一次重大突破，它基本划定了家庭暴力干预的主体，赋予了相关部门在家庭暴力干预方面的职责与权力，也为地方性法规的制定提供了新的法律依据。同年，全国妇联等6个国家机关又联合发布了开展“平安家庭”的活动通知，其中提到“要在营造健康、文明、和谐的家庭环境上下功夫，坚决预防和制止家庭暴力，努力倡导家庭成员之间理解信任、关心爱护，邻里之间互帮互助、和睦团结”。“平安家庭”活动是又一次全国范围的妇女维权动员，它从社会的角度对家庭暴力行为进行预防和干预，并与法律上的干预互为补充，相互配合。
在地方（省级）层面，国内当时有13个省级行政单位出台了关于家庭暴力的地方法规，其他省市出台的地方法规无论从示范效应还是紧迫性上都是对广西政策制定的促动因素。例如，广西的政策制定者在回顾立法过程时曾提到，“当得知了湖南、河北等好几个省已经出台了反对家庭暴力的有关地方法规以后，我们就组织调研组到这些先进的省市去参观学习，了解他们关于预防制止家庭暴力的法律法规。”在不同省份反家庭暴力地方法规的比较中也可以发现其中的相似性。这些地方规定都是在国家法规的框架内进行的细化，在政策目标、家庭暴力行为定义等方面都以《婚姻法》的有关规定为依据。在干预主体上，都强调了全社会的共同参与，并规定了其中主要的参与者，如公安、司法、民政、妇联等，以及各自在干预方面的职责。此外，广西妇联也在“平安家庭”的建设上做了很大的投入。如妇联通过成立妇联维权热线、社区妇女工作站、法律援助中心妇联工作站等，切实维护妇女儿童合法权益；还开展“法律进万家”、《妇女权益保障法》宣传月等活动，提高妇女法律意识和维权能力。“平安家庭”活动也为广西反家庭暴力《决议》的制定提供了参考与借鉴。
总之，这些政策环境上的变化说明国家以及其他省份对家庭暴力的基本干预原则、干预主体以及干预手段都有了一定程度的规定。也就是说，对于广西地方立法来说，政策上已经有了很明确的方向与途径，这也为广西反家庭暴力《决议》的出台提供了有利的前提条件。
问题流：问题流即政策所针对的具体社会问题，特别是当问题的严重性被社会广泛认识的时候。无疑，家庭暴力问题已经成为广西一个明显的社会问题。而参与广西《决议》制定的被访者也表示，家庭暴力问题在当时的广西的确是一个不得不解决的严重问题。“当时广西的家庭暴力、伤害妇女的人身权益的问题出现了越来越多的趋势，这样的事件数量比较多。我们做了一个大致的统计，就是每年到广西壮族自治区妇联来投诉的案件里面有27%是关于对妇女的家庭暴力和人身伤害。2003年我们就选择了一个区做了一个初步的调查，一个区的公安、司法、法院里面受理的犯罪案件里面，犯罪的女性中有40%是由家庭暴力引起的。”其中一些恶性案件又造成了极坏的社会影响，这些问题都引起了全社会特别是决策者的高度关注，并开始酝酿针对反家庭暴力的地方立法。
从政策背景分析可以看出，反家庭暴力政策无论在政治话语还是行动条件上都已经成熟，而2002年底发生在北海市的恶性家庭暴力案件将这一社会问题推向决策层，进而打开地方立法的“政策之窗”。
（2）政策起草过程：立法机构与执行部门的互动
在广西反家庭暴力政策的起草过程中，有些现象值得注意。通过这些现象，我们可以看出中国社会政策制定过程中的一些特点。
第一，妇联在家庭暴力干预政策过程中起到了主导作用，这一点与中国政策制定中的“部门立法”原则有关。“部门立法”是中国立法中的一个比较有争议的制度规定。根据《立法法》，“国务院的所属部门可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章，部门规章规定的事项应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项。”这就赋予了国务院有关部门部分立法权。此外，中国很多国家法律和地方法规也都是由某一（或少数几个）部门起草制定，然后提交人大进行表决通过的。
尽管家庭暴力的干预需要多个部门的共同协作，但作为以妇女权益保护为基本宗旨的妇联来说，反家庭暴力是其责无旁贷的职责。因此，妇联在立法动议、法案起草、证据支持等政策制定环节发挥了举足轻重的作用。但同时我们也应该看到，在条块管理、部门立法等观念的影响下，其他与反家庭暴力相关的政府部门并不是非常积极地参与到反家庭暴力立法中来，这也在一定程度上影响了政策的执行力与执行效果。
第二，在政策的级别定位上曾有过一些争议。“一些代表委员（包括妇联代表）认为政策应该作为条例出台，而另一些代表则认为决议比较好。最后人大常委会根据大多数人的意见决定作为决议提出。因为条例级别太高，其他省份一般也是以决议的形式。”这一争议至少可以说明两个问题：一方面，政策直接的利益相关者都希望政策能够更加有利于自身，而显然反家庭暴力政策级别越高，政府对于妇联工作支持的力度也就越大；另一方面，我们也可以看出不同部门在政策制定中的博弈能力。作为一个准政府的社会组织，妇联并没有更多的权力与资源，这样也就使得妇联在决定政策定位方面表现得相对弱势。
第三，关于政策文本的内容，有一个原则性和可操作性的平衡问题。在中国，政策法规往往是比较具有原则性的。通常来看，一个法规要有相应的实施办法或执行方案才能成为一个完整的可执行的政策。由于中国面积辽阔、人口众多，各地区差别比较大，因此国家级的法律往往是比较原则化的，需要省、市级行政单位根据具体情况进行细化以利于执行。但是，不同法规的细化程度是不一样的。有的法规的事实办法对具体的执行方案、技术手段、人力财力的配备以及评估方法等都做了明确规定，但有的法规仍然没有具体的实施方案，政策不同的细化程度将直接影响政策的执行效果以及政策目标的实现与否。
从广西反家庭暴力政策来看，同样存在着原则性与可操作性的平衡问题。一方面，《决议》要比国家法律更细致，权责的规定更明确；另一方面，政策内容又不能过细，因为法规是比较具有原则性的。要有说服力才行，毕竟这个法律至少要管3～5年，要给执行者留出空间。但从地方妇联等部门对《决议》的具体执行情况来看，这一政策文本还是显得过于原则化，而缺少实质性的干预方案与人力财力的支持，这也在很大程度上限制了政策的执行。