乡镇卫生院转制的政策背景

M市乡镇卫生院转制是在特定大背景下的一次吸纳社会资本提供乡镇基本卫生服务的尝试。转制改革从2002年4月开始，历时半年，分三批进行。就当时的情况来看，多方面原因促成了这次改革。

从经营上来看，当时乡镇卫生院的发展总体情况不乐观。卫生局的总体判断是“三三比例”，即1/3有所盈利（这些主要是有基础的专科特色，比如以肿瘤、五官科为特色的卫生院）、1/3维持、1/3亏损。这些卫生院营收下降的原因主要来自投入不足造成的设备老化、人员不足以及交通改善后其他临近医院的竞争，在接近市区或中心乡镇卫生院的地方体现得尤其明显，一些乡镇卫生院甚至面临生存问题。同时，这些卫生院虽然性质上还是三级网的中间环节，具有公共卫生的职能，但经营上还是基本以看病为主，公共卫生服务不明显。从政府投入来看，在转制之前，政府基本的财政投入在200万元左右，而其他投入总的更多，财政是一个相对较大的负担，但效果不明显。在财政方面，M市还有一个相对独特的问题。由于M市经济基础较好，卫生系统能够从中央与省专项财政经费中得到的转移支付相对较少，而地方政府又没有足够的激励投入卫生事业，由此带来了财政充足下的资源困境。从外部环境来看，在市场经济体制改革大背景下，M市所在的地级市中的5个市县都先后进行了乡镇卫生院的转制，有的市县还将中心乡镇卫生院甚至县医院转为民营。M市是仅有的未转制县市。在这个大环境下，市政府也决定将乡镇卫生院改成民营，但保留了县医院和中心乡镇卫生院为公立。市卫生局领导表示：“宿迁一起头，对本市影响大，本市在A县率先响应，M市在当时改革比较保守。其他地区都做了，领导会问，别的地方都做了，你们为什么还不做。受到潮流的影响，不弄也得弄，没考虑太多，大家都是随大流，也没考虑好不好。”(https://www.daowen.com)

在政府看来，乡镇卫生院的转制可以带来诸多方面的受益。首先是财政上压力的减轻。其次，政府通过转制可以减少在管理乡镇卫生院上的压力。因为乡镇卫生院的经营问题很多，而有些问题不是仅靠政府投入就能彻底扭转的，比如人口流动背景下卫生院患者的流失等。对于政府来说，卫生院这个“包袱”不仅是财政上的，而且还有管理等很多方面的。最后，在2000年前后，政府管理创新与吸引社会资本进入公共服务领域是一个较为广泛的提法，而这种民营化的改革实践对于市政府来说也是一种提高政绩的途径。在国有企业改革风起云涌的2000年前后，机构精简、减员增效以及现代企业管理模式等概念对仍处于大锅饭模式下的乡镇卫生院是一种刺激。对于政府部门来说，用民营的方式引入竞争机制，提高农村基层卫生服务效率不失为一种治理上的创新。可见，多方面的因素叠加在一起，转制也就是顺理成章的事儿了。