乡镇卫生院回购的政策背景
1.转制后卫生院的运营问题
（1）人员收入不高
调研期间，有卫生院表示：转制前卫生院的总编制是36人。在转制以后，考虑到工资待遇和稳定性等问题，很多员工离开卫生院，目前卫生院在编的卫生技术人员和行政后勤人员只有12人。另外还临时聘用了11人从事护理、设备维护、清洁等辅助性工作。根据转制的规定，在编职工在转制后其事业编制还是保留的，但工资只是档案形式上的数字，实际工资和奖金由医院支付。
在人员收入方面，转制前人员工资的40%由市财政承担，这部分资金从市财政通过转移支付的方式划拨到乡政府，再继续下派。这中间，乡政府可能会截留其中的一部分，因此转制前卫生院职工的收入维持在1000元/月的较低水平。转制后医院财务上完全独立，没有任何政府方面的资金来源，因此医生、护士没有每月固定的基本工资，全部运维资金来自医疗服务与药品，为此，医院以“按劳取酬”的大原则制定了相应的以工作量为基础的工资收入方案。在这种制度下，医院职工平均收入在1000～1500元/月，业务量大的医生如外科医生收入可以达到2000元/月以上，但代价是超负荷工作，而且工资很不稳定。在物价不断上涨的背景下，作为家庭主要经济支柱的卫生院职工面临着很大的压力。
同时，职工还有四金方面的压力。由于转制前事业单位的性质，职工养老保险等无须投入，但转制后这部分资金医院和政府之间没有达成一致，因此部分四金拖欠，且住房公积金也没有缴纳。
（2）日常工作压力大
在工作量方面，从院长到职工的压力都很大。作为民营医院，面对内部有限的资源和外部竞争，需要花费更多的精力来思考如何尽可能地吸引和挽留患者，因此工作时间以外的加班是很平常的。院长和职工都表示“没想到转制后会这么辛苦”。
虽然转制是医院在所有制方面的变化，对于需方并没有实质性影响，由于经济与社会发展带来的就医习惯、人口流动等方面的变化，还是给乡镇卫生院转制带来一定程度的冲击。病人数量在转制前后并没有太大变化，但在病人结构上有变化，流动人口在病人比例上有比较明显的上升。交通改善之后，也有部分病人转向县医院或中心卫生院，而卫生院吸引病人的主要还是靠距离近和价格便宜。
（3）资金压力
由于外部投入的缺失，医院发展空间有限。卫生院的业务收入只能维持正常的财务平衡，无力进行基建、人力资源培训等活动。在目前医院普遍进行的基础设施、服务环境、设备等方面升级的背景下，S镇卫生院显得相对落后，且人力资源培训几乎没有，这也进一步地限制了卫生院的发展。
民营医院出于主观与客观等原因，有些医疗服务无法按照正常诊疗流程完成。例如，由于资金、设备和技术能力有限，某些常规的检查项目无法进行；病人主观上不愿完成所有规定检查，但医院出于留住病人的考虑，也对病人有所迁就。但这种对于常规检查和正常诊疗流程的服务折扣会对服务质量造成影响，卫生院也无能为力。
由于业务量的下降，目前卫生院收入的90%依靠药品维持，而新农合和即将实施的基本药物政策也是极大的负担。
据院长介绍，目前卫生院基建缺口为150万，这些缺口直接影响到医院的装修与检验设备等。在硬件设施无法提高的情况下，从2009年开始，政府启动了卫生院回购的动议，虽然没有具体实施，但从那时起卫生院的硬件建设基本停滞。在这种情况下，卫生院管理者只能试图从服务软环境上挖掘潜力，以试图吸引消费者。(https://www.daowen.com)
（4）医院管理
在业务准入上，S镇卫生院依据以国家颁布的《乡镇卫生院建设标准》为基础的由市县政府统一制定的规定，经营业务与中心乡镇卫生院没有区别。
在质量管理方面，目前卫生院的质量管理还是卫生局负责监督检查，内容和公立卫生院基本相同。但院长也表示，在转制民营化以后，政府对医院医疗质量的监管实际上弱化了。也就是说，转制以后政府的工作重点主要在公立医院，而民营医院的监管相对薄弱，这也在一定程度上反映政府和改制卫生院关系的进一步疏远。在这种情况下，医院在医疗行为方面也相对有所保留，因为对于医院而言，“一旦出现医疗事故，责任全由医院承担，政府不管，所以医院也会自我保护”。
合理的监管对于医院的正常运行和社会福利的提高都是有利的，而现在的情况是政府对于转制医院的监管不够到位。虽然政府不是乡镇卫生院的“出资者”，但其监管者的角色不应放松，而且作为监管者，政府应该在私立卫生院管理上有明确的思路和措施，但现在基本上是放手不管。
卫生院也承担部分社会义务，虽然转制乡镇卫生院在公共卫生上的职能已经被剥离，但在有些时候，如非典、禽流感等突发重大公共卫生事件的情况下，卫生院也会积极配合政府的统一指挥。
可见，S镇医院在转制经营方面遇到了多方面的问题与阻力，体现为较大的投入空缺，有资质的人员空编现象严重，职工压力大，积极性受影响，面临着乡村医生、同级乡镇卫生院以及县级医院等多层面的竞争，而这些问题也不同程度地影响了服务质量与业务量，反过来又加剧了这些矛盾。
2.国家宏观政策的推进
作为国家医改的重要举措，基本药物目录以及相应的药品零差价政策在2010年内逐步推行。这一政策对于长期靠药物收入维持运营的乡镇卫生院是一个无法承受的负担，同时这一药品零差价销售政策在基层首先推广阻力较小，因此这一政策成为乡镇卫生院回购的直接动因。
乡镇卫生院的回购以及今后的运营中所需的经费是M市政府考虑的重点，也是政策出台相对迟缓的一个原因。据院长估计，若实行基本药品零差价销售，全M市乡镇卫生院所需的补贴在每年6000万元左右，加之其他必要方面的资金投入，全部补贴约为1亿元。这也是目前卫生院回购计划在财政上的阻力。
卫生院的领导和职工都对卫生院的转制与回购过程中政府的强势表示了无奈。转制和回购是自上而下的政府行为，无论是公立转私立还是私立转公立，卫生院都只能遵照执行，无法表达自身利益，自身的意愿对于政府的决策也没有太大的影响。
同当初转制为民营一样，此次乡镇卫生院回归公立的改革也是在特定的政治与政策背景下启动并推进的。政府进行“回购”基于多方面的考虑。第一，回购的动议起始于2009年医改，为的是强调医院公益性。“出于当时背景情况的考虑，作为转制上的一种探索，即改成民营的试试看。这也是一种探索。改了几年以后，出现了一些情况，需要重新再改，这也是现在形势的要求。”第二，作为医改配套政策的基本公共卫生服务包（九大类21项等）的推进，对农村基层卫生工作提出了很高的要求。在大多数乡镇卫生院处于民营化的情况下，政府和卫生局的工作都面临着很大的压力。第三，在医改大背景下，卫生体系建设也是一个重要的环节，其中一个基本要求是乡镇卫生院的规划。如明确提出了每个乡镇要有一所公立乡镇医院，从县级医疗机构开始建设好农村卫生三级网络体系。第四，卫生院经营状况不佳以及职工要求回归公立的呼声日益强烈，也是政府不得不考虑的问题。
基本药物制度的推进是乡镇卫生院转制的直接原因。按照省统一部署，M市在2010年将全面实施基本药物制度。全面实施即保证两个100%：一个是M市辖区内所有乡镇，100%覆盖基本药物制度；另一个是实施基本药物制度的医疗机构，100%遵循基本药物制度，除了基本药物外，不允许再有其他任何药品。由于基本药物制度对目前各级各类医院的利润冲击都非常大，因此实施起来非常困难。例如二级医院，要实行基本药物制度，需要的经费可能是四五千万，人员二三十号人，因此医院全部实施基本药物制度是不现实的，资源浪费大，造成难于生存。基本药物制度最早实施的是在H县的几个中心医院和民营医院，由于改制后没法实施，所以政府挑几个卫生院来做，看看情况。M市决定从转制后的乡镇卫生院入手落实，而落实基本药物制度的一个前提是执行的卫生院必须有足够的资金支持，以弥补药品零差率给医院带来的营业收入的亏空。这样，乡镇卫生院的回购进入了议事日程，而卫生局要做的只是实施细节上的完善。