13.探索与创新
合肥经济技术开发区是在夹缝中诞生的，这个夹缝是由观念不统一、资金不保证、土地不做主、管理不到位等几个方面构成的。
其中，围绕着征地、拆迁、安置、治安、民生所产生的社会矛盾，乱麻一样地纠缠在合肥市、郊区常青镇、肥西县、合肥经济技术开发区四级政府机构身上。开发区是合肥市的，项目是开发区的，土地是肥西、常青镇的，土地出让金肥西、常青镇拿55%用来征地拆迁安置，开发区拿45%用于基础设施配套建设；道路、厂房、企业入驻开发区先做土地规划，再报市里批准，最后由肥西县和常青镇负责令人头疼的征地、拆迁、安置，出了问题，都由开发区负责。而开发区既没有土地权，也没有立法权和行政执法权，开发区“说了不能算，说了不能办，说了不能干”。开发区是合肥市政府的派驻机构，管理委员会在夹缝中“管不了人，理不了事”，就连农民都是肥西的，这种悬空运作的状态，扯皮多，效率低，但又没有办法。
如此的尴尬和别扭源自于利益格局的不平衡。
虽说政府的文件中明确所有市直部门和县区参与开发区建设都是为“再造新合肥”做贡献，文件中的提法在道理上能站得住，在情理上却说不通，“新合肥”现在就是开发区，所以征地、拆迁、安置客观上就是为开发区做贡献，肥西、常青镇成立的新城建设指挥部等于是在帮开发区的忙，而不是帮合肥市的忙，更不是帮自己的忙。
正因为如此，征地、拆迁、安置、劳务纠纷中出现的推诿、扯皮、被动与消极应付的状况就很正常，也可以理解，但给开发区的发展与建设造成了巨大的麻烦，项目来了，土地不能按时征用到位；土地征到了，拆迁又跟不上；拆迁完成了，安置不及时；安置及时了，分配不到位，每一个环节都会出现问题，包括劳务纠纷。出了问题，老百姓不到肥西和常青镇闹，而是到开发区来闹，因为这都是你开发区搞招商引资把我们地征去的，你得负责。可开发区没有管辖权和执法权，老百姓不归你管也不能管，然而矛盾和纠纷又是发生在开发区的项目工地现场。
在错综复杂的纠葛和扯皮中，开发区管委会既要安抚老百姓，又要拜托县乡村，就像一个忍气吞声的小媳妇，不能发一点脾气。然而，这只是所有矛盾中的一小部分例子。
市政府、开发区管委会早就意识到了治权分散所造成的效率与效益的低下将是致命的后患，所以，拿国家级的牌子才显得那么刻不容缓，那么急不可待。
然而，到了1995年底，从国务院特区办传来的消息说，拿国家级牌子的希望又将在这一年冬天的风中落空。
不能等了，再也等不起了。
此时，只有剑走偏锋，才能寻求突破，可突破口又在哪儿呢？
中国有句古话叫作“天无绝人之路”，在西方那里叫作“上帝为你关上一扇门，就会为你打开一扇窗”。合肥经济技术开发区逆水行舟、自费开发、艰苦创业、舍我其谁的勇气和决心打动了不少部门、不少人，从国务院特区办、中编办，到安徽省、合肥市，许多部门的许多人在默默地支持和帮助着开发区，这支持和帮助中还掺杂着一些感动和同情。他们以组织的名义，也从个人的情感立场出发，决定帮一帮开发区。这当中就有国务院特区办和中编办的领导。
机会终于来了，1995年12月28日，中央机构编制委员会办公室和国务院特区办联合下发《关于确定开发区行政管理体制和机构改革试点单位的通知》，即中编办发（1995）8号文件，文件中确定包括合肥经济技术开发区在内的全国22个开发区为试点单位，22个开发区中有20个是国家级开发区，只有安徽合肥和山东日照两个省级开发区。
文件中列入的两个省级开发区名称叫“合肥经济开发区”“日照经济开发区”，少了“技术”二字，正是“技术”处理。因为国务院还没批准，以此表述，以示有所区别，也表明体制和机制改革试点的面很宽，既有国家级的，也有省级的。
中国的“开发区”建设是在突破传统计划经济框架后以发展市场经济和外向型经济为主体的经济体制改革试验，效果显著、成就斐然。自1980年深圳特区设立到1995年这十五年间，国务院批准的沿海地区的国家级开发区的工业产值、税收已经成为当地经济发展的风向标。邓小平题写的“开发区大有希望”首先在经济数据上落实了，然而，正因为发展太快、太好，问题也迅速暴露了出来。
当初设立经济特区，只出台了土地、招商、税收等方面优惠的经济政策，而没有出台明确的制度设计方案，也就是说没有设立与之相适应的体制与机制配套：职能有哪些，机构怎么设，人怎么管，土地怎么用，财政怎么花？很杂，很乱，五花八门。十五年后，开发区发展已深陷于制度的瓶颈中不能自拔。不少开发区都面临着这样的困境，一方面是经济高速发展，一方面是行政缺位，管理乏力，没有立法权，没有行政权；作为派驻机构，定位不准、职责不明，机构混乱，工作非常难干，一些开发区的管委会在机构和部门设置上多达五六十个，跟上一级政府实现了机构无缝对接，整天忙着开会、检查、评比、学习、参观、讨论，有一个日子很好过的国家级开发区管委会居然有1000多人，管委会官僚化和衙门化的趋势正在逐步成为普遍的事实。
开发区是中国改革开放的窗口和试验田，而今天这个窗口里晃动着的是旧时的身影，试验田里长着的是从前的庄稼。一切又回到了原点。
国务院特区办和各个开发区都意识到了：不改不行，不改没法干了。合肥的机会正是在这个时候出现了。
1995年春天，由“广、大、上、青、天”（广州、大连、上海、青岛、天津五大开发区的简称）等十几个国家级开发区发起，由国务院特区办组织，在庐山召开开发区工作务虚会，探讨开发区下一步向何处去，出路在哪里，思路怎么定。所有与会人员形成的共识是：体制不顺，机制僵硬。
特区办认同这一共识，迅速与中央机构编制委员会办公室磋商，在确定“各个开发区就是各个地方特区”的原则立场下，1995年6月6日，中央机构编制委员会办公室下发了“中编办发（1995）5号文件”——关于印发《开发区行政管理体制和机构改革试点工作的意见》，同意对开发区的体制机制进行全面改革。由国务院特区办综合司王秦丰司长负责起草的改革试点方案也已经拿出来了，在确定22个试点单位名单时，国务院特区办开放地区司刘安东司长认为，合肥经济技术开发区起步晚、发展快、观念新、潜力大，作为待批的国家级开发区，参与试点，将在理顺体制后，激发活力，突飞猛进。国务院特区办上下一致认为合肥作为省级开发区的典型代表参与试点，具有以点带面的示范意义。
“精诚所至，金石为开”，合肥经济技术开发区的创业者们站在1995年的冬天，看到的是春天的脚步越来越近了。
体改试点对于合肥市和合肥经开区的意义类似于绝处逢生，市委市政府专门成立了“合肥经济开发区体改领导小组”，此时已接任市委书记的钟咏三和市长马元飞、市委秘书长汪庭干亲自挂帅。与此同时，经开区成立体改办公室，管委会主任杜平太任主任，管委会副主任梁建银负责体改办公室全面工作，办公室成员由廖津民、曹文林、方正明、卫爱麟、杜勤、刘自强、贾佳等组成，管委会拨20万元、两间办公室、七八个人，体改工作于1995年底正式启动。
体改的总体目标就是“建立与社会主义市场经济相适应的体制和机制”，这个总目标下的行动指南就是“与市场经济不相适应的体制和机制就应该坚决放弃、报废、更换”。大体目标和方向是明确的，但具体怎么改，没有一个现成的模式和样本。
改革本来就是探索与创新。负责开发区体改的梁建银对此有着深刻的体会，他认为体改不仅要出成果，而且要出经验，出思路。所以这项工作极具挑战性，对组织者的创新能力和理性能力都是一次巨大的考验。
在体改方案出台前，开发区体改办安排两路人马，一路北上天津、大连等先发地区，一路南下湛江、广州、成都、海南洋浦等地，同时电话联系昆山、长春、上海等地，全面了解全国开发区现有的体制和机制，在实地考察和理性分析比较中形成自己的判断，出台具有合肥开发区特色的体改思路。
梁建银带队南下，一路上看到的、听到的都是各开发区在管理和行政上的无奈与尴尬，他们跟梁建银说得最多的一个字就是：累！
贵阳开发区是区镇合一，镇书记兼开发区管委会主任，“开发区”吃掉了“镇”，但“镇”又钳制着开发区；成都开发区是“县区共管”，县委书记兼开发区管委会主任，说是共管，实际上是县吃掉了区，区依赖着县；合肥开发区是市政府派驻机构，实际上既没有市政府的权力，也做不了区、县的主，更不能发号施令。无论是“镇区合一”“县区共管”还是“市政府派驻”，存在的一个共同问题就是财权、土地权、立法权、执法权都不在开发区手里，说到底就是在经济和政治相互分裂的双轨制上运行，所以，难干、累、头疼就是必然的。
一路的困惑到了海南洋浦开发区后豁然开朗。洋浦开发区跟合肥开发区比较相似，50平方公里，3万多农民，是在邓小平南方谈话的第三天批下来的。他们封闭管理，海关设了一个口岸，进出要办证。洋浦给梁建银的启发不是用铁丝网围成一个特区，而是它的“小政府，大社会”的政治架构。所以后来由梁建银主持起草的《合肥经济技术开发区行政管理体制和机构改革试点方案》，总的原则是“超前探索”和“服务型政府”理念，是受洋浦启发，参照了新加坡和香港管理模式而设计的，确立“小政府、大社会；小机构、大服务”的管理模式，建立“政企分开、政事分开”的精干、高效的现代行政管理运行体制，设立“两办八局”机构。
从方案起草到最后定稿，梁建银八次去北京，到中编办综合司寻求帮助和指导，王秦丰司长看了合肥的方案后的评价是：“你们的方案实在、切实可行，比大连、天津都要好，我很快上报。”只要中编办常务副主任顾家麒一认可，报李鹏总理批准即可实施。梁建银把这一消息带回来后，钟咏三、杜平太等都很振奋，很受鼓舞。因为合肥体改是挤进去的，就像挤进厦门招商会一样，只能做好，不能做差。这种如履薄冰的心理一直左右并暗示着合肥开发区必须把任何一个细节都要做好。
在体改方案修改完善过程中，梁建银邀请王秦丰司长、王龙江处长来合肥视察指导，王秦丰告诉钟咏三和杜平太说，顾家麒副主任对合肥开发区方案很认同，顾家麒亲口对王秦丰说过：“合肥的方案比较成熟，比较完善。”
梁建银在方案形成过程中，多次与中编办王秦丰司长和国务院特区办刘培强司长交流沟通，他们的支持和指导使思路很新的合肥的方案更接近于体改的核心和本质，因而在22个试点单位中抢得了先机，也占据了有利的位置。
所有方案，先沟通好，再报批。合肥开发区方案中最早上报的面积是110平方公里，王秦丰说不要超过40平方公里，在抑制开发区过热的宏观调控还在继续的时候，开发面积不必过大，以免过于扎眼，后来调整为39平方公里。
开发区体改方案第七部分的第二条明确指出“市直部门原则上不在开发区设立派出机构”，而开发区是市政府派驻机构，所以方案中的设局遇到了有关方面及有关部门的反对与质疑，要求开发区机构设置中只能设立分局，省编办和省计委根据中央编办的指导意见，否定了相关的异议，认定开发区设局正是体改的一个重要突破。
地权、财权是一个地方和一级政府主权的核心。
开发区体改方案中明确开发区“负责区内土地使用、划拨、土地使用权出让、转让、核发《国有土地使用证》并实施地证地籍管理”，而土地使用权是最敏感的职权。我在对许多人的采访中了解到，当时省里的土地部门认为方案中的设置违反国家政策，土地使用应该由土地部门掌握和控制，省编办提出异议，认为改革就是突破常规，不然就不需要改革了。时任常务副省长汪洋的批示为方方面面的争议画上了一个句号：“省政府在合肥建设大城市座谈会期间同意这次改革试点，试点即等于合肥经济技术开发区进入了国家级的盘子。省内仅此一家，其他暂不得比照扩大试点范围。”汪洋后来还表态将国税返还给省里的12.5%给开发区，用于开发区建设，享受此政策全省也仅此一家。(https://www.daowen.com)
合肥开发区的试点方案之所以受到中央编办和国务院特区办的高度肯定，它的革命性的意义首先在于从将派驻机构改变成一级独立的政府，这种独立性将会彻底解决体制不顺而带来的各种低效、扯皮、被动的局面，从而实现与外商和外界的直接对话。
然后是管辖范围和管辖权的确立。划定开发区管辖范围，就是将肥西的土地划归开发区。
但真正在讨论和确定方案的时候，还是采取了低调和保密的措施，以免节外生枝，方案还没批准，不能阵脚自乱。所以开发区的方案报到市里后，市委书记钟咏三、市长马元飞组织了由开发区杜平太、梁建银等小范围召开的市体改领导小组会议，会议要求对方案的内容严格保密，如有泄露，将以党纪、政纪追究责任。
许多年后，人们已经遗忘了当年的一个革命性的事实：开发区就是所在地的特区。开发区体改以前是经济特区，1995年体改后就成了“制度特区”。
方案中合肥经济开发区行使14项政府职能，行政编制100人，工委、管委会领导职数为7人，下属职能部一正二副。开发区机构下设“两办八局”，这一设置是完全按照“小政府，大社会，小机构、大服务”的改革思路设计的。“上下不重叠，左右不交叉”，人大、政协挂靠附近的区，不设单独的代表团，司法采取委托制，法院、检察院挂靠在合肥高新区。这样一来，合肥开发区的机构就显得非常精练，别人需要“减肥”，开发区一出场就是“标准体型”。
党工委只下设一个工委办公室。
管委会下设：办公室、经贸发展局、建设发展局、农村发展局、社会发展局、财政局、人事劳动局、工商局、公安局。
“两办八局”对应市里的57个职能部门。机构中的工委办涵盖了党委办、宣传部、组织部、统战部、纪检委、政法委、工会、共青团、妇联及群众团体等十多个部门。2004年我在合肥经济技术开发区挂职，协管宣传、文化这一块，与工委办工作联系比较多。工委办和经济发展研究中心兼办《周刊》，采编人员全是兼职，每星期由我组织召开一次《周刊》编前会，常常找不到人，问人哪儿去了，说到市里开会去了。也就是说，工委办的工作人员连开会都开不过来，尤其是到年底，一个人一天去市里要开几个部门的会。
经开区经贸局对应的是招商、项目审批办理、计划、内外贸、经济协作、技术监督、企业管理等整个经济口，建发局对应土地、规划、市政、公用事业、市容环卫、园林绿化、环保、房地产、工程建设与管理等大建口，每个局都与市里的十几个部门对应，有详细统计数字表明，开发区社会发展局对应市里的14个部门。
开发区的行政立法权主要体现在建章立制方面，方案中提出“建立与符合国际惯例和开发区实际需要的法规体系，尽快制定出台《开发区履行市级经济管理权限的实施办法》《开发区项目审批和企业登记管理办法》《开发区工程建设管理办法》《开发区土地使用管理办法》等等，以此规范行政行为，使各项工作制度化、程序化、公开化”。
开发区体改方案中行政管理运行机制不仅从根本上解决了“跑印章批文、看衙门脸色”的程序性痛苦，而且要在制度设计中充分体现多功能、少环节、高效率的特点，政府与企业、政府与市场、政府与社会中介组织、政府与社会保障组织、政府与市政建设与管理五个方面的关系，得到了清晰的定位。从根本上转变政府职能，政企分开，政事分开，设置一些政府事务性服务中介机构和法定机构，真正实现小政府大社会的服务体系和运作机制。
合肥经济开发区的体改方案不仅是自己的创新成果，同时也为全国开发区体制机制改革提供了新的思路，中编办综合司王秦丰司长对梁建银说：“开发区出成果容易，出经验难，出思路更难。思路从哪儿来，能不能实现，关键要有新东西。你们的方案看了后，我比较放心，有新东西，能实现。出了成果，又出了思路。”
这个新东西在合肥经济开发区的方案中，一是体制上的主权独立和小政府大社会的政治架构，二是机制上建立了完备的政府服务体系和与市场相适应的运行模式。
梁建银坦言开发区体改方案从中央到省市都给予了很大的支持和帮助，中编办、国务院特区办是把合肥开发区作为试点中的试点来对待的，梁建银八上北京，多次征求方案修改意见，合肥经济开发区的方案基本上已是大功告成。
1996年夏在天津召开的开发区体改工作汇报会上，22个试点单位分别汇报体改进度，这时候，合肥经济技术开发区的体改方案已经修改成熟并定稿了。梁建银带了制作精良、装帧考究的体改方案册交到了会上，有开发区的图片、项目介绍，最后附的是体改方案。中编办主任顾家麒看了后非常高兴，他在会上说：“合肥的方案做得好，本子也很漂亮。他们还是省级开发区。”
合肥脱颖而出，会上会下震动很大，许多开发区纷纷找梁建银要方案参考和学习，这个一直名不正言不顺的“小弟弟”一下子受到那么多家的追捧，梁建银的感觉很好，但他是有纪律约束的，不能泄露内容，所以就说这是一次体改进度汇报会，不是内容汇报会，所以就带了一本，已经上交会议了。与此同时，梁建银找到省编办的吕处长，让他帮着一起做工作，希望中编办和特区办不要对外公开内容。因为还没批下来，不能出现一点意外。
省内的几家开发区也要看方案，说是参考学习，梁建银的回答很简单：市里不让对外泄露。
1996年9月10日，中央编制委员会办公室和国务院特区办联合发文，中编办发〔1996〕12号“关于原则同意《合肥经济开发区行政管理体制和机构改革试点方案》的通知”正式下发，这是全国22个开发区体改试点中第一个被批准的方案。
杜平太在许多年后说起这件事的时候仍然不能平静，他对我说，他看到批文的那一刻，眼泪都快掉下来了，心里五味杂陈、酸甜苦辣。夹缝中求生的日子，即使意志再顽强的人也有顶不住的时候，他也没有那么强大。
1996年11月2日，省委省政府办公厅联合下发了“关于组织实施《合肥经济技术开发区行政管理体制和机构改革试点方案》的通知”，常务副省长在文件批示中指出：“试点工作估计有很大阻力，请合肥市政府认真协调各方，以保证试点工作顺利进行，重大问题及时报告。”
果然不出所料，实施方案一公开，全市哗然。
全市上下没想到的是，这个半死不活的开发区居然“独立”了，还是国务院批准的；而肥西县的直接反应是，土地被划走了，土地的主人还蒙在鼓里。
为实施开发区体改方案，市委常委召开扩大会议，肥西、郊区、开发区三家的相关负责人参加，肥西县主要负责人在会上公开质疑市委书记钟咏三：“市里这么大的决定，我们都不知道，我怎么向全县人民交代？”
这种质疑不是没有道理的。
钟咏三解释说：“是市委领导县委，还是县委领导市委？这是不需要讨论的。你听市委的，我听省委的，省委听中央的，肯定没错。这个方案是省里和中央批下来的！”
其实，肥西县的反应更多的是措手不及中的情绪性反应，后来的区划调整、职权移交，也还算是顺风顺水了。木已成舟，生米都做成熟饭了，谁都知道一切都不可逆转，配合就是最好的选择。
合肥经济技术开发区体改1995年启动，1997年正式实施，市委下文要求开发区体改试点工作，必须实现“三个一次到位”：一、行政管辖区域一次界定到位；二、行政管理职能一次配置到位；三、职能机构一次设置到位。
1997年6月21日，合肥市在市委礼堂召开了合肥经济技术开发区体改试点方案实施动员大会，市直、区县级相关部门几百人参加会议，省市领导在大会上做了热情洋溢的动员报告，一场声势浩大的改革开始了。
市体改领导小组每个星期要开一次协调会，解决难题、协调立场、解释政策，工作人员加班加点、夜以继日地开展工作，市直所有部门都到开发区管委会签订职权移交手续。肥西县、郊区16个行政村的土地、村级资产、学校及三万一千多位农民整体移交，乡镇干部全部由肥西县和郊区自行消化。1997年11月28日，管委会小平房会议室里温暖如春，杜平太代表开发区与肥西县、郊区正式签订合肥市经济技术开发区行政管辖区域交接书，签订的场面隆重、热烈、友好，几方握手言欢。仪式结束后，在管委会小食堂招待和庆祝，大家都说为了合肥的明天，当然是不分彼此，感情十分融洽。
对于肥西县和郊区来说，其实也是一种解脱，职责不明、权限不清的扯皮日子对于各方来说都是一种痛苦。
至此，开发区体改试点工作圆满成功，这段难忘的经历在开发区历史上被称作“97体改”。
我之所以要用如此多的笔墨来记录这一段历史，是因为“97体改”在开发区历史上具有划时代的意义，它标志着在夹缝中生存的时代被终结，标志着“领土完整、主权独立”后一级政府的正式诞生。后来出任工委办主任的刘勇对开发区体改有过一个形象的阐释：“体改对于别的开发区是用来养颜的，对我们却是用来搏命的。”
体制理顺后的合肥经济技术开发区像是插上了双翅，一飞冲天，直插云霄！
“天高任鸟飞，海阔凭鱼跃”，天高海阔是争取来的，是干出来的，而不是等来的。