19.永恒的主题
“项目是生命线，带领农民致富是立身之本，改革创新是永恒的主题”，这是开发区建设与发展的三段主旋律，不同人有不同的阐释。
三段主旋律是开发区并驾齐驱的三驾马车，三者之间是相互依存、相互带动的关系。
当我的走访进入纵深的时候，我对三段主旋律有了全新的理解。三段主旋律实际上指向了开发区建设与发展的三段主要方面。
“项目是生命线”指向经济发展指标。
“带领农民致富是立身之本”指向社会稳定。
“改革创新是永恒的主题”指向制度革命。
三段主旋律涵盖了开发区经济、社会、体制与机制三大核心。如果说，项目和农民致富体现的是量化的发展成就的话，改革创新则体现出开发区创造性的制度设计能力与战略决策水平。
社会学中把政府顶层制度设计的合理性与科学性作为衡量政府执政能力的主要尺度，而程序设计的正义性与公平性则是制度文明的标杆。
有什么样的制度，就有什么样的社会。制度是国家和政府执政的灵魂，所以，制度设计就是一个国家、一级政府的灵魂设计。
三个主旋律虽然是齐头并进，缺一不可，但在不同的历史时期，侧重点有所不同。比如，开发区刚建区的时候，侧重点是求生存，所以，抓基建、挣钱是重点；而到“97体改”的时候谋发展，则侧重于制度设计，体改完成后，农民安置优先；农民问题解决后寻跨越，于是，全面招商就成为重中之重。
“小政府、大社会；小机构、大服务”体制设计，吸纳了新加坡的政府管理模式而设计，在运行机制上采用政企、政事分开，机构设置分为：职能部门、法定机构、企业及社会中介组织，三大块。除了政府职能部门和个别法定机构，其余全部推向市场。
开发区“97体改”实施方案理念超前、设计科学，成为开发区的“宪章性文件”，一直沿用到如今。
在这一宪章性文件的指导下，开发区先后进行了四次体制和机制改革。
第一次改革即是1997年中央编办和国务院特区办批准实施的《合肥经济技术开发区行政管理体制机构改革试行方案》。
第一次改革总体来说，是出思路，拿方案，明确开发区的体制与机制。
严格说来，“97体改”方案出台后，开发区工作千头万绪，很难一时完全按方案执行，所以在设立了两办八局及法定机构、中介组织等结构框架搭好后，工作的重点主要放在区建设、农民安置上，这都是最迫切、最紧要的工作任务。土地和农民、学校和学生一把移交过来，土地丈量、划界、农民户口身份确认和落实，学校教师编制及学生数的确认和接收，还有移交过程中的基础设施、水利设施、拆迁安置费用的结算等等，工作量极大，与此同时，大规模的社区建设及安置工作刻不容缓，开发区管委会大楼里连人都见不到，体改方案的实施更多地在政府大的框架下抓主要工作和主要事项。
到2001年，社区建设已初具规模，两个安置成效显著，项目入驻纷至沓来，开发区已经度过了最困难的时光。这时候，“97体改”方案的体系化、科学化的执行与实施就顺理成章地摆到了开发区议事日程上来了。
2001年6月，开发区成立了“深化管理体制改革办公室”，工委副书记、管委会副主任李兵任办公室主任，汪晴、卢崇福、夏可政、方正明等任副主任。第二次改革的主要目标实际上是落实和完善“97体改”方案的实施。从2001年7月7日《开发区深化管理体制改革领导小组第一次全体成员会议纪要》中可以看出，这一次改革的重点放在“职能部门的行政职能界定和人事、分配及社会保障‘三项制度’改革政策的制定工作”。
市政府当初对经开区体改曾提出过六大原则，其中第一条就是“超前探索”。
“超前探索”是开发区一直坚持和遵循的核心指导原则。
开发区行政运行体制进一步明确“主任、局长、主办三级负责制”，主办对局长负责，局长对管委会主任负责，一级对一级负责，简洁、明了。局办内部不设科室，主办既是科长，又是办事员。主办忙不过来，就再增加一个主办。比如工委办有宣传主办、纪检主办、组织干部主办、文明创建主办等，各人负责一摊子事。这样办起事来不推诿、不扯皮、不拖拉，因为每个人、每个岗位的职责非常清晰，机构没有重叠交叉，想推诿都推不掉，1998年招商引资在招商中心已经实现了大厅“一站式”服务，开发区办事基本上是起点和终点在同一个空间里完成。对于开发区行政运行机制，刘勇的表述是：对内强化管理，对外减少程序。
2001年改革最具震动的是深化干部体制的改革，管委会聘任局办一把手，如果没有被聘任，则调离岗位，打破职务终身制。这一年年底的时候，开发区对局办负责人做出了重大调整，大多数干部正常轮岗，对于一些不适应开发区新的管理体制与运行机制的干部予以调整，从政府部门轮换到企业或事业，其中两位中层正职在这次体改中落聘，后分别被任命为海恒集团和城投公司担任副总经济师，两年后，两人先后辞职。
在2001年11月21日的一份管委会“讨论开发区干部调整方案”的会议纪要中，杜平太对干部的使用与调整提出了明确思路，他认为，开发区“关键在人，关键在干部”，干部用不好，选不准，领导再累，工作也上不去。所以他提出了三点意见，一是让年轻干部上来，但年轻干部从办事员一下子就到了领导岗位，是事业把人推上来的，所以这些年轻干部应当在两三个以上的岗位轮岗；二是深化体改调整干部是必须的，把适合的人放到适合的岗位上去，调整遵循扬长避短、扬长改短的原则；三是调整干部有利于廉政建设，长时间在一个岗位，容易权力部门化，甚至权力个人化，轻车熟路、自以为是，这很危险，及时调整，既是保证队伍纯洁性，也是保护干部的安全。
2001年底的干部调整几乎全方位的，80%以上的干部都换了岗。
随着改革的不断深化，在局办大面积干部调整后，2002年全面实施“变身份管理为岗位管理”的干部管理体制，无论你是研究生、大学生、专科生、公务员，还是事业编制，不认身份，只认岗位，在什么岗位，拿什么工资，在什么岗位，享受什么待遇。公务员到事业、企业单位，就拿事业、企业的工资；如果企业、事业单位人员转为公务员，则享受公务员待遇。时任开发区人事劳动局长的李应天说，聘用制只管岗位，不管人，工作中人不断变来变去，如果都讲身份，那么人事管理就会很麻烦，很乱。
开发区干部的身份是动态的，岗位也是动态的，待遇也是动态的，今天你是局长，明天你可能就是企业经理或事业单位的主任。
具体实施办法就是“以事定岗，以岗选人；双向选择，全员聘用”。
双向选择使每一个人都面临着严峻的考验，你想去的岗位，岗位不想要你，这就面临着失去岗位的危险。如果你能力上不能胜任、工作中协调配合性较差、工作责任心与事业心不强，开发区的新体制就很无情地不给你岗位，待岗甚至下岗的危险每天都警醒着每一个人必须尽忠尽职。
第一次双向选择、全员聘用，全区有58人没有被选上，这就像一颗威力巨大的重磅炸弹突然引爆，开发区上下极为震惊。尤其是那些与开发区绑在一起相依为命多年的干部，他们一时转不过弯来，好日子才开了一个头，就要让你提心吊胆、寝食不安。开发区对于没有被选上的人进行二次推荐，如果再上不了岗，就只能辞退了，但实施还是很难，最后将待岗人员分解到海恒、明珠公司等企业去了。
2001年开始的深化改革真正体现了开发区在经济特区之外，还是管理特区、制度特区，这里已经没有传统体制里的干部终身制、身份一贯制、待遇永久制。
这种改革风险很大，代价也很大，它挑战了整个合肥乃至安徽的行政管理体制与运行机制的权威性，而且改革身份意味着一个人既定的价值地位被否定了。所以，改革的难度和阻力很大。
但改革带来变化也是革命性的，开发区的干部每个人都有如履薄冰的压力感和紧张度，如果不能胜任岗位，随时都会从自己的办公室离开。所以，开发区的干部队伍是公认的高效的、精干的、专业的、敬业的队伍。这支队伍里没有平庸的，没有扯皮的，没有推诿的，没有丝毫的官僚习气和衙门作风，当时我的感觉是，开发区管委会的领导太幸福了，手里有这么一支队伍，还有什么干不成的事。
这就是顶着压力大胆改革带来的成果。
所以，开发区的体制和机制改革一直就没有停止过，只要原有的体制和机制中有不适合经济与社会发展的地方，立即就改，马上就改。
2006年杜平太离开开发区出任合肥市委常委、副市长，李兵接任党工委书记、管委会主任。2008年的体改是李兵主政后的第三次体改。
后来出任党工委副书记的刘勇几乎参与了开发区每一次的体改，刘勇介绍说，2008年第三次体改主要是完善2001体改的方案，将原先的体改内容落到实处，使改革更具现实价值和可操作性。主要是落实干部聘任制和职工聘任制，两年一聘，四年考虑交流，八年必须交流。这一次干部聘任和职工聘任方案更加成熟，措施更加有力，效果更加显著，因为大家的思想和观念上的抵触已经没有以前强烈了，最重要的是出台的改革方案和制度更为科学化、人性化了，所以执行得比较顺利。
2009年，“十二五”开局在即，此时的开发区已经进入到了经济、社会、事业高速发展的时期，管委会新班子根据飞速发展政治经济形势，对开发区的体制和机制实行第四次改革。
“97体改”方案为制度设计科学、合理、超前、高效，所以，后来的历次改革都是在“97体改”的大思路下进行的，叫作“万变不离其宗”，“小政府，大社会；小机构，大服务”“双向选择、全员聘用”“政企、政事分开，推行市场化运作机制”，这些制度设计，直到如今，还是全市、全省乃至全国都没有实现的一个体制改革的目标与方向，而开发区早在十五年前就实现了。
所以，2010年的管委会新班子主持的体改依然是在原先制度设计的框架下进行的改革，但提出了更具体的体制改革目标，主要是围绕“一个中心（经济建设），两个重点（城市管理、社会管理）”对机构进行调整，完善“小政府、大服务”的机构设置。制度设计上吸收了“顺德模式”的一些经验，机构改革不以裁人为目的，不为减机构而减机构，而是要使得机构设置更加合理、高效，更加体现出“服务性”的功能，主要亮点体现在，按照一件事由一个部门负责的原则进行机构设置和调整。
所以，这次改革采纳了“大部制”的设计思路，根据开发区实际，成立了城市管理局，将园林、市容、环保、水务、市政等各项职能合并，将执法分局、执法大队的职责以及违法建设的查处和拆除职责调整至城管局，由城市管理局统一负责城市管理，避免了多头交叉、职责不清的城市管理，“大城管”带来的是大变化，开发区城市管理从此走上了“牵一发而动全身”全方位综合治理的道路。
“大部制”设计主要是为了让职责更加清晰，责任更加明确，操作更加合理。随着开发区城市化、社会化进程的加快，许多以前不太凸显的政府职能一下子就被推到了前沿位置，所以，这时候相关职能的独立与合署办公就成为必须。
于是将原先挂在工委办的政法、挂在管办的信访、挂在社发局的司法职能，进行整合，成立政法办和信访局、司法局，三个单位，一个牌子。
纪委工作从工委办独立出来，成立纪工委，下设督查组和绩效办，负责开发区各个部门的绩效考核，对工委办管委会工作实行督查落实，还要负责纪律检查工作。
组建政府采购中心，为法定机构，将财务管理中心的政府采购职责划入。
将区直党委职责调整到工委办，保留区直党委的牌子。
将发展研究中心调整为工委办内设机构，原级别不变。
将机关事务中心职责调整到管委会办公室，保留机关事务中心的牌子。(https://www.daowen.com)
将企业党委（工会联合会）职责调整至经贸局，保留企业党委和工会的牌子。
将招商局分设为招商一局、招商二局，为法定机构，招商一局负责统一对应市直相关部门以及承担招商管理职责。招商二局直接负责招商，一二局招商形成内部竞争，激发招商的动力。
撤销社区管理局党委，社区管理局作为职能局，不再作为社区管理的主管局，将社区管理局的失地农民社会保障职责划入人事劳动局。
合肥海恒项目公司，不再纳入海恒集团管理序列，具体负责开发区财政性项目投资项目的建设与管理，按照合经区2010年9号文件规定，增挂重点工程管理局的牌子。
新港工业园办事处作为开发区管委会特设机构，负责与肥西县合作区域的开发管理。
机构合并和调整是开发区在新形势下顺应潮流的新的战略选择。
党工委、管委会是决策机构，纪工委是开发区的监督机构，各部门是执行机构。
工委聘任下属17个部门一把手，被聘任的一把手直接对工委、管委会负责；一把手按1∶2的比例向工委推荐副手，由工委负责考察并最终确定最后人选，工委考察、确定的人选必须是单位部门一把手推荐上来的。这样将来部门出了问题，就找单位、部门的一把手，副手是你选的。
原先各单位、各部门副手自己选择和申报岗位，但能否获得岗位，要由被申报单位部门一把手确认，并经工委考察批准，副手对一把手负责。部门推荐提拔的人选，还必须经过群众民主推荐，如果不超过半数，则推荐无效。
对于空缺的副职岗位面向全区公开竞聘上岗。此次公开竞聘的岗位有经贸发展局副局长1名、团工委副书记1名、招商一局副局长1名、招商二局副局长1名、城市管理局副局长1名、政法办副主任1名。
局办班子确立后，再双向选择主办，职能部门不设科室，主办直接对部门领导负责。主办分五级，一二级主办在工作待遇上相当于主任科员和副主任科员。所有岗位都实行动态管理，两年一聘。主办岗位也实行双向选择，如果你选择的部门不选你，你的岗位就没有了。
这次改革中机关有7人落聘待岗，1人被辞退。依然实行的是“岗位管理代替身份管理”，待岗期间只发基本工资，没有绩效工资，待岗6个月后分配到社区和企业工作。有1名在职中层干部没有被聘用，经待岗和到基层锻炼后，重新回到开发区中层领导岗位，一年多后，各项工作干得非常出色。
2010年改革最具冲击力的是对国有企业用人制度的改革，前几次改革对开发区机关和局办的用人选择非常严格而苛刻，但在企业用人这一块相对宽松，队伍庞大，员工配置没有严格的限制，企业运营成本过高。2010年改革对国有企事业单位进行了大刀阔斧的改革，定员定岗，所有人员重新考试、面试、考核上岗，这一行动，一下子解聘了100多人。解聘人员给双倍工资补偿，干五年给10个月工资，干一年的补2个月。这次企业改革的压力很大，解聘的100多人中，有的是企业聘的，有的是在开发区干了好多年的老职工，能干活，不会考试，对开发区有过贡献，所以对这次企业用人制度的改革引起了各界很多的争议。开发区坚持改革的基本原则，但做了一些人性化的调整，将被解聘的职工全部划归到海恒集团旗下的新成立的海恒创业公司，这个公司就是为被解聘人员成立的，是纯民营的企业，但用了海恒的品牌，同时享受一些开发区的优惠政策，算是为他们解除或缓解了后顾之忧。
参与体改制度设计的党工委副书记刘勇的感受是非常深刻的，他说，改制后的开发区要说还有什么活力的话，那就是内部管理机制所释放出的巨大力量。
开发区的体制和机制改革一直就没有停止过，有的是全区上下全面发动，有的是相关行业、部门、企业、事业自身的改革。新的制度设计和程序设计几乎每年都有推出，当然最具影响力还是开发区行政体制与行政运行机制的设计。
在行政体制与运行机制改革之外，有几次制度设计和程序设计是具有载入开发区历史意义的。1998年开始的社区开发建设，以建设带动开发，以开发推动建设，对拆迁安置房采用的市场化开发建设模式在全国具有导向性意义，而对“三农”问题的成功解决已经成为全国经验。
“合肥经验”中，制度设计所体现出来的准确、科学、可行性的特征以及“以人为本”的理念已经远远走在了时代的前面。依托社区建设，实施“两个安置”，推进“三个转变”，建立社会保障体系，构建新型社区管理体制。
在这一系列制度设计中，构筑全覆盖的社会保障体系，是实现开发区社会稳定的最关键的一步棋，有房子住，没饭吃，社会必然会出现动荡和混乱，社会保障首先解决的是吃饭问题。
今天提社会保障已是一个不再新鲜的话题，因为民生工程正在成为的政府工作的重要组成部分，而在二十多年前，不要说农村，就是城市居民都没有建立起基本生活保障，而合肥经济技术开发区在开发区社区建设启动的1998年就出台了社会保障措施，对男55岁、女50岁实行供养，对待安置的农民实行生活补贴，对自谋职业者提供自谋职业补助。
到2004年，开发区社区建设已经基本完成，这时管委会出台了《合肥经济技术开发区失地农民基本生活保障办法》，共有“五项”制度。
供养制度。达到供养年龄的每月领取120元生活供养费。
养老保险制度。对自由职业者身份或是在职职工身份参加养老保险的，开发区每月每人补助80元，鼓励被征地农民参加城镇职工基本养老保险，加入到社会统筹养老保险体系中，实现另一种形式的“老有所养”。
失业补助制度。在规定年龄段内，失业的劳动力，每人每月补助60元。这主要是针对刚征地还没找到工作的劳动力。这一制度2006年取消，失业人员纳入养老保险制度。
教育补助制度。未满18周岁的开发区失地农民子女。每人享受10000元教育补助。
培训补助制度。参加技术培训的劳动力，可享受2次500—1000元的培训补助。
“五项保障制度”主要是解决了吃饭和教育的问题，但看病问题怎么办，这是一个无法回避的社会保障的大命题。形势发展很快，开发区项目入驻和经济发展日新月异，2005年6月，开发区随即出台了《合肥经济技术开发区失地农民医疗保障制度》，对3万多农民实行医疗保障，同时对产妇分娩和医保受惠人死亡给予分娩补助和死亡抚恤，缓解了失地农民就医的后顾之忧，缓解了因病致贫、因病返贫的现象。每人每年大病报销可达3万元。
2006年底，为了解决中低收入困难群众的基本生活保障，做到应保尽保，逐步与城市社保体系接轨，出台了《合肥市城市居民最低生活保障实施细则》，实施城市低保以来，那些年龄大的、家庭生活确实困难的失地农民基本上解决了生活上的后顾之忧。同时标志着开发区农村社会保障模式与城市低保模式正式接轨。
工业化带动城市化，城市化推动工业化。开发区失地农民已经实现了“住有所居、老有所养、壮有所为、少有所学、病有所医、困有所帮”的全方位的社会保障。
然而，开发区从3万农民到有20多万常住人口，开发区的社会保障制度已不再是面对失地农民了，而是面对整个城市。开发区正在构建覆盖全体市民的“大保障”体系。在完善各项社会保障措施的同时，大量发展全区社会慈善事业，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，完善全覆盖的“大保障”体系。
开发区社会保障体系的资金按照区级财政、村级资产、个人三者共同分担的原则，开发区财政拿大头。到2011年，社会保障资金中村级资产约3.6亿元，开发区财政拿出了8亿多元，而且这一数字还在增加。
2004年撤村建社区委的时候，村民们要求将村级资产变卖后平均分了。开发区管委会出台文件要求将村级资产处置后，作为失地农民的社会保障专项资金，遭到了村民们的强烈反对，原瓦屋村书记徐大勇说，那段日子，群众天天到管委会上访，村干部早上六七点就到路上去堵，反复做工作，管委会、农发局派出社区工作者到社区宣传社会保障的重要意义，但群众要现的。
现实是最好的教材。也巧，莲花社区有几个重病患者，住院后，有的报了3万多，最多的报了4万多。群众看到了实惠，就再也没人反对和上访了，徐大勇说：“谁还能保证自己不生病，不住院，就是自己不生病，家里的老人总得要看病上医院的。”瓦屋村村级资产有5000多万，5000多人分，一人10000，花完了，就没有了。
“十一五”期间，国家提出了以工业反哺农业，而开发区反哺农业却是在工业化刚刚起步的时候就开始了。进入“十二五”后，开发区反哺失地农民的力度在加大，总的原则是“提标扩面”。
合肥市失地农民的养老保障2012年是每人每月360元，年龄是男60，女55，这是全市的标准。开发区的各项标准要高于市里的标准，在市级标准的基础上每人每月增加200元，每月拿到手是560元，而且供养年龄还是按以前的男55，女50执行，提前五年享受供养。农民的感觉是朴素而直接的，80多岁的刘先纯老人逢人就说：“怎么也想不到跟国家退休干部一样，月月都能领到钱，500多块呀，可不是个小数目。”
开发区人事劳动局局长刘干说起开发区的社会保障体系的构建，很是自豪，他说：“供养发放超出了市里的标准，也超出了祖居居民的心理预期，而在医疗保障这一块，全国开发区没有一家像我们这么敢下血本。本来城镇居民医疗保险，是由市财政、区财政、个人三方负担，个人每年交120元，而我们开发区的个人的120元则由区财政全部承担了。相当于进入了全民免费医疗阶段。”开发区对住院医疗费实行二次报销，医保没报掉的部分，开发区再报60%，如果再加上其他社会救助，个人只要掏二三成医药费。
开发区祖居居民尹某突发脑溢血住院，出院时共花费医疗费46958.65元，城镇居民医保基金为其支付12900.02元，区祖居居民医保报销17078.62元，获城乡救助金1500元，区“爱心专户”资助4000元社区募集的善款。个人负担不到20%。因病致贫、因病返贫的危机得以化解，以前，一场大病下来，有的家庭就会倾家荡产。
2004年“五项保障制度”中对开发区祖居居民在企业就业参加养老保险，每人每月补贴80元，而如今每人每月补贴180元，全部由区财政掏，相当于免费参加了城镇职工养老保险。
刘干说，2011年区财政拿出了8000多万补贴给失地农民。
2021年，补贴给失地农民的资金已达到1.3亿元。
临湖社区祖居居民邬祖稳年轻时扒河落下病根，妻子黄世凤患有慢性病，夫妻俩靠捡破烂养家糊口，家里生活十分困难，女儿邬成桂成绩很好，但家里却连买文具的钱都拿不出来。开发区“五项保障制度”分期领取的10000元教育补助保证了邬成桂圆满地完成了学业，高中考上168中学后，学校免去了三年学杂费，还有台商资助的生活费。2008年，邬成桂以高考文科627分的高分考取了中国政法大学法学专业。邬成桂是靠开发区的教育补助和开发区各界资助考上名牌大学的，父亲邬祖稳捧着女儿的录取通知书，老泪纵横。他不知道怎么表达对开发区的感激之情，于是就给锦绣社区委和管委会领导各写了一封感谢信。
其中一封给管委会领导的感谢信虽然里面有不少病句和错别字，但感激之情却真实而醇厚。
敬爱的合肥市经济技术开发区管理委员会领导：
你们好！我是临湖社区始信花园小区祖居居民邬祖稳，（现）年68岁，老伴62岁，小女儿19岁，一家三口人，去年女儿18岁考取北京市昌平区中国政法大学，今年升上二年级，是开发区政策好，受到了好多好多热心人的帮助，让一个寒门学子圆满（了）大学梦……敬爱的管委会干部，你们在为了兴教强国，为祖国早出人才、快出人才、出好人才，默默地做贡献，个个贫困家庭的孩子们都向你们表示感谢……又，我只念过小学六年级，写的语句不通顺，错字很多，这是老百姓说出的心里话。
后来在工委办做文明创建主办的刘雪峰也是教育补助制度的受惠者，那时候，他家里弟兄3个，全家5口人靠三四亩薄地为生，土地征用后父母在各个工地打零工，家里买房的钱还是还不起，而弟兄三人的读书根本没法保障，刘雪峰从初中起，假期就在明珠广场等开发区工地打工，为的是帮家里减轻负担。是教育保障制度让刘雪峰和弟弟都考上大学。刘雪峰说，开发区的社会保障制度是全方位的，祖居居民生活在开发区获得了前所未有的安全感、踏实感。
所有的创新都指向经济社会的全面发展，所有的创新成果最终都落实在民生保障、人民幸福这一基点上。
开发区三十年来从不停歇的制度与机制创新放在历史的大坐标系中，也许并不惊天动地，但放在合肥，放在安徽的大背景下，开发区的制度创新却一直是领风气之先，立潮头独步，起到了敢为人先、率先示范的意义。“三农”系列制度设计，为全国的开发区和城市建设提供了范本。