所谓“九卿”的基本性质
按照传统的说法，汉王朝的中央政府在三公之下由九卿分掌各个行政领域。《通典》等典籍所陈述的汉制，三师、三公以下序列整齐，置于为儒教理论理想化了的周制至唐制的演变之中。西汉以丞相、太尉、御史大夫为三公。西汉末的成帝、哀帝时期，设大司马、大司徒、大司空三公制。东汉三公名为太尉、司徒、司空，九卿分而为三，一公辖三卿。但是以后被更名为三公的丞相、御史大夫、太尉，是否从汉初即与后世的三公性质相同？而且是否如一般所说的那样，丞相、御史大夫、太尉沿袭了秦制，分掌行政、监察、军事？一如此设问，便有诸多疑问产生，最终则不得不予以否定。另外九卿构成中央政府分掌行政，但具体指哪九种官，即关于九卿的官名也存在着分歧，很早就有非九卿而是十二卿的说法，而且也有学者支持这种说法。[12]伊藤德男指出：应在伴随着三公思想而产生的观念中定义九卿，它是被授予中二千石至比二千石之官的朝位称呼，在西汉未必仅指特定机构的长官。[13]我同意这一说法，认为不应拘泥于特定的九或十二这些数字，而应将这一称谓看成是对位于丞相、御史大夫之下，分掌实际职务的机构长官的总称。
在构成中央政府的九卿中，相当于中二千石的有奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府、中尉，相当于二千石的有将作少府、典属国、詹事、将行、内史、主爵中尉等。这里所举出的名称，是景帝改名以前即汉初的名称，作为一般汉制通行的官名则在公元前104年改名以后。汉初制度基本沿袭秦制，因此上述官名也可视为秦官。而且如前所述，尽管景帝、武帝两次改称，但相当数量的官吏的职掌并未发生变化。
上文提到的九卿顺序是《百官表》的记载顺序，这应该就是官职的位次。在此拟以皇帝为中心，梳理其职务与皇帝的关系。
首先，郎中令（光禄勋）统率在皇帝身边警卫、处理皇帝公共事务的郎官，负责最接近皇帝处所的警备。卫尉承担宫门及宫门内的警卫，守卫郎中令警备之处的外侧。负责其外围即京师治安的，则是中尉（执金吾）。
其次，少府是负责皇帝私人财政的机构。公元前115年（武帝元鼎二年）后增设的水衡都尉与少府并行，负责帝室财政。后宫管理与皇帝身边的杂务由少府属官掌管。太仆掌皇帝车马，正式行幸时驾御皇帝的车马。分置于北、西边郡地区的牧苑，饲养着很多皇帝的私马，也受太仆管辖。据《汉仪注》，是以三万官奴婢养马三十万匹。如此看来，太仆负责马、车等皇帝私有财产的管理。将作少府（将作大匠）负责宫室与帝陵的建设，顾名思义，这是因土木建设工程而分置的少府，工程的目的本来就是为了皇帝而服务的。
再次，詹事负责处理皇后、皇太子事务，宗正则承担宗室即皇帝亲属的事务。奉常主管宗庙祭祀与维持朝廷礼仪。自上可见，首先有负责皇帝自身各种事务的少府及具有管理财产意味的太仆、担当营缮的将作少府，其次有处理与皇帝直接相关的家族事务的詹事、处理皇帝亲族事务的宗正、处理皇帝祖先事务的奉常，其机构设置从皇帝自身扩展到外围。郎中令、卫尉、中尉的警备关系也同样如此。中尉承担京师的警备，但京师的行政则由内史主管，京师是皇帝居住之都，因而是特别行政区，其他地区则划分为郡，设郡守管理。(https://www.daowen.com)
治粟内史（大司农）负责田租、算赋、更赋的收入与以吏俸、军费为主的支出，掌管不属皇帝而属公共的财政（加藤繁出于方便而将其称为国家财政），所掌相当于所有直辖区域的财政。在所有区域这点上，廷尉也相同。重大的涉及国家利益的犯罪案件——冒犯皇帝的犯罪最为重大，[14]以及地方官在法律解释上有困难的复杂案件，由廷尉负责判决，另外廷尉还负责法律的整理。
以上二官的职掌涉及全国范围，而典客作为掌管归附少数民族之官，其袭自秦官，公元前104年改名为大鸿胪，公元前28年（成帝河平元年）合并了典属国。典属国系秦官，职掌归降的少数民族。汉初未设，公元前120年（元狩三年）匈奴昆邪王归降时重置。典客与典属国所掌，涉及居处于郡县以外的边缘地区、对中国皇帝而言属于少数民族的事务。换言之，其负责对立于皇帝的地区，“典”皇帝之“客”。
如此可明显看出，被称为九卿的汉（秦亦如此）中央政府机构，多有为皇帝个人提供服务的职能。《支那官制发展史》将宗正、詹事、少府分类为宫内官署，[15]若如此，则郎中令、太仆、水衡都尉乃至奉常、将作少府也存在据此划分的可能。试以詹事所掌太子家属官相比，则太子率更令相当于郎中令，太子家令、厨长相当于少府，仆长、厩长相当于太仆，卫率长相当于卫尉，中盾长相当于中尉。再看《百官表》记载的诸侯王官制，公元前145年的改革废除了御史大夫、廷尉、少府、宗正，保留的内史、中尉、郎中令、太仆由相（丞相的改称）统辖，因此汉初王国的官制与汉朝官制相比几乎没有变化，都模仿了先秦诸国中的秦制。在此意义上当再次指出，汉也是王国之一。
汉朝与王国之制相似于太子家属官，意味着秦至汉的九卿即使作为中央政府的机构，也不是全部与通常的行政、民政相关。内史、中尉与京师管理关系密切，治粟内史、廷尉、典客等掌握经济、司法、外交权力的官僚虽属独立，但本质上仍保留着皇帝家政机构的性质。当然，我也注意到了自原有职务中派生出的事务由九卿执掌的情形，如奉常（太常）执掌诸陵县的行政即为其例之一。祭祀帝陵是太常的职掌，出于必须亲自管理陵邑的需要，诸陵县也被纳入管辖的范围；出于居住于诸陵县人们的治水需要，都水长之官与郡国、三辅一样，亦设于太常。[16]所以伴随着公元前43年（永光元年）诸陵邑划归三辅的行政改革，太常也回归至其原有职掌。
如果九卿的原有性质若此，则有必要对最具其性质特征的职官作进一步详述。