中央职官体系的双轨制

秦和西汉时期，中央实行丞相制。丞相之下，置太尉和御史大夫。太尉不常置，御史大夫为“丞相之副”。丞相和太尉、御史大夫辅佐皇帝，决策机要；又分管政务、军事和监察。三者品位不相等，职权有重轻。从品位而言，丞相、太尉相等，御史大夫相差甚大；从职权来看，丞相协助皇帝，综理万机，为百官之揆首，太尉次之，御史大夫更次之。但总的来说，他们次第以从，都是中央职官体系中职位高、权力大的重要官员。

东汉初年，“三公九卿制”的中央职官体系确立。“三公”中太尉分管军事，司徒分管民政，司空分管水土工程。“三公”品位平衡，职权各别，而且遇上军国大事，在皇帝面前都具有相等的“谏争”之权，[36]即参与决策机要。“九卿”之名数也正式确定，其与“三公”的从属关系也有明确的划分。秦、西汉时，丞相总理万机，下辖诸卿，分理庶务。而东汉初年，规定太尉主天，“部太常、卫尉、光禄勋”三卿；司徒主人，“部太仆、鸿胪、廷尉”三卿；司空主地，“部宗正、少府、司农”三卿。[37]三公九卿制的确立，反映了丞相权力的削弱，皇帝权力的加强。

几乎就在“三公九卿制”确立的同时，皇帝又把实权转移到尚书台。尚书台本是九卿之一的少府所辖的一个小机构，负责为皇帝保管文书图籍，由于与皇帝亲近而受到重视。从光武帝起，到东汉中叶，逐步掌握了钱谷、集课、选举、词讼、护驾、羌胡朝会、盐池、苑囿和土木营建等行政事务大权，[38]而且其长官尚书令、仆还可以与“人主参决”军国大事，[39]几乎成了西汉时期的丞相。所以，当时人称：“事归台阁”，“三公之职，备员而已”。[40]

从丞相制到三公九卿制、到“事归台阁”，人事职官的变化很大，但是，中央的决策权和行政权仍然基本上是合一的。只有到魏晋南北朝时期，尚书、中书、门下三省建立，决策机构和行政职能机构逐步分离，才形成两套各具实权的职官系列。

汉末魏初，中书省正式成立。中书省的长官中书监、中书令，掌诏令，典文书，成为皇帝的“机要秘书”，地位很重要。稍后，侍中寺也从少府中独立出来，成立门下省。门下省的长官侍中、黄门侍郎，掌规谏，司进御，相当于皇帝的“机要参谋”，地位也很重要。中书监、令和侍中、黄门侍郎，常在皇帝左右，结合起来，形成以皇帝为核心的决策集团；而中书、门下两省，则是具有参与决策实权的职官系列。它们分得了尚书台（省）长官与“人主参决”军国大事的这部分权力，实际上取代了所谓三公辅佐皇帝，决策机要的主要职能。南朝时，决策机要的主要权力在于中书省，其权最重；而北朝时，门下省的地位，似乎又在中书省之上。(https://www.daowen.com)

秦汉时期，丞相总统政务，其职权相当于“政务院总理”。它下辖的太常（奉常）、光禄勋（郎中令）等诸卿，分理事务，是一个完整的行政职官体系。东汉初，三公九卿制确立，司徒等三公分领九卿，行政体系割裂。东汉中叶后，“事归台阁”，名义上仍属少府的尚书台，实际上取代三公分领的九卿的行政职能，辖置三公、吏、客、民、二千石等诸曹分理庶务。魏晋时期，尚书台从少府中独立出来；同时中书、门下省相继成立，其总理政务的职能日趋稳定和定型。尚书台（省）的长官尚书令、尚书仆射，取代秦汉丞相总理行政的职能，成为事实上的“总理大臣”。它下辖的吏曹（选曹）、度支、客曹、五兵、都官等曹尚书，分行庶务，从而使九卿职权卑落。

秦汉时期，辅助皇帝执掌兵权的太尉（大司马、大将军）在三公九卿制确立时，地位一度上升为三公之首。魏晋南北朝时期，其军事行政权已由尚书省的五兵尚书所取代，而真正辅助皇帝执掌兵权的则是都督中外诸军事。秦汉时期的御史大夫，其重要职责是代表皇帝对官僚进行监察。三公九卿制确立时，改称司空，其职责已改变为“掌水土事”，丧失了监察的职能。魏晋时期，从少府中独立出来的御史台，地位上升，成为全国性专门的监察机构，其长官御史中丞取代了原御史大夫的监察职权。

因此，魏晋南北朝时期中央职官体系发生了重大的变化：秦汉时职权最重的丞相和太尉、御史大夫，东汉初年的太尉、司徒和司空等“三公”，已经丧失实权，成为虚衔；秦汉时分理众务的诸卿和东汉初年的“九卿”，职权卑落。作为辅佐皇帝进行决策和实施政务的真正权力机构，是中书、门下和尚书三省以及尚书省所属诸尚书曹、郎曹。三省制职官系统逐步趋向于完善、稳定，职能逐步明晰和衔接，而原来的三公、九卿官僚体系却仍然保留，从而出现了中央职官体系的双轨制特征。这种变化，一方面反映出中央统治机构不断扩大、增加，分工日趋繁细；另一方面则是行政、决策系统臃肿，职官数量膨胀，职权不断调整，职官体制尚处于过渡状态。