建立稳定的军事、政治中心，设置贵族官僚机构来取代元老议事制

属于“东胡”的拓跋鲜卑，其最高首领“可汗”，其妻称为“可敦”（或译为“可贺敦”）。[13]据《魏书·官氏志》记载，拓跋鲜卑，“世君玄朔”、“掌事之司，各有号秩”。《魏书·序纪》也说，什翼犍建国二年（公元339年），“始置百官，分掌众职”。他“初置左右近侍”，数量达数百人。他们的职任是“侍直禁中，传宣诏命”；担任近侍的人，都是“诸部大人及豪右良家子弟（当然包括归附部落的‘质子’）、仪貌端严、机辩才干者”。[14]也就是说，条件中第一位是出身家世，其次才是仪表和才干。在众“近侍”之上，置有“内侍长四人”。内侍长的职任更为重要，他们“主顾问，拾遗应对，若今之侍中、散骑常侍”，[15]也就是拓跋可汗的参谋长、秘书长和智囊团，其主要成员可能是拓跋部落内部德高望重、经验丰富的酋豪长老，大概是从原部落长老会的成员演化而来。

在力微晚年，发生过一起“诸大人”反对并“矫（诏杀）害”合法继承人沙漠汗、拥立悉鹿的事；[16]什翼犍十四年（公元351年），“石胡衰灭，冉闵肆祸”，什翼犍准备乘机南下，“廓定四海”，终因“诸大人谏”阻而止，[17]说明“诸大人”（疑即“内侍长”等）在王位继承和出兵征伐等重大问题方面，仍有较大权力。这正是原始部落长老会议权力的残存。

“内侍长”和“近侍”而外，什翼犍设置“百官”、“分掌众职”的情况没有记载。不过，从他的继承人拓跋珪建国初所制定官号中，约略可以推知一些。拓跋珪“法古纯质”，制定官号“或取诸身，或取诸物，或以民事，皆拟古云鸟之义”。如“走使”，就称之为“凫鸭”，取其“飞之迅疾”；“伺察者”（即“密探”），称之为“候官”、“白鹭”，取其“延颈远望”；还有“总统群隶”的奴隶大总管，称之为“典师”。[18]“凫鸭”、“白鹭”、“典师”一类“法古纯质”的官号，可能即是什翼犍时代设置“分掌众职”的中央“百官”。当然，由于猗卢开始已接受了西晋的“代王”封号，并吸收了不少汉族士大夫参加政务，所以在什翼犍建国之初，就任命燕凤为右长史，许谦为郎中令，“余官杂号，多同于晋。”[19]燕凤，“好学，博综经史，明习阴阳谶纬”，任长史，“参决国事；”[20]许谦，“少有文才，善天文图谶之学”，为郎中令，“兼掌文记。”[21]这些自然是中原汉文化的影响，并在进一步接受这种影响。但是，正在形成王权过程中的拓跋鲜卑，其部落贵族的权力还很强大，代表或者带来中原汉文化的燕凤等人，最多不过是些出谋划策、掌管文书之类的文职官员，实际权力和地位还是不会太高的。(https://www.daowen.com)

早在猗卢时期，拓跋鲜卑就将所辖诸部落划分为南、北两部，使长子六脩统领南部，岳父刘眷统领北部。[22]什翼犍时期，更加明确地规定，诸方部落和“杂人”归附者，“各以多少，称酋、庶长。分为南、北部，复置二部大人以统摄之”，当时，什翼犍以弟拓跋孤监北部，子宴君监南部，“分民而治。”[23]这种不顾血缘关系而按方位划分的“地区部落”，不仅是“一种自治的政治组织，而且也是一种军事组织”。[24]因此，有的学者推测，拓跋早期也有军、幢这种10进位的军事组织，[25]而这种百人制的幢帅、千人制的军将，同时也就是其基层的政治机构和官员了。

总之，在早期拓跋鲜卑社会里，其最高统治者是“可汗”，下设4“内侍长”，形成朝廷决策集团。在内廷置“近侍”数百人，“宣传诏命”；外廷则有名之为“凫鸭”、“白鹭”、“典师”名号的，从事通信、使节、侦察、管理奴隶等事务。在地方，分疆土为南北两部，“可汗”派遣子弟宗亲为大人进行治理；其下，按部民多少，各置酋长、庶长统率；再其下，很可能有按10进位设置的幢帅、军将进行军事、行政统治。