体制创新的基本思路
海南城乡一体化的体制创新基本思路是：从全岛城乡独特资源的整合和优化、统一开发利用的内在要求出发，突破原有市县行政区、农垦分治的格局，通过区域行政一体化带动区域经济一体化、社会一体化，形成一个大城市的行政区建制，最终建立与城乡经济一体化、社会一体化要求相适应的体制框架。
（1）行政一体化与全岛资源的优化配置。通过区域行政一体化，将资源互补性强的相邻市县合并，打破资源行政分割、分散开发、低水平开发的常规发展局面，形成区域资源优势互补、组团式发展的新局面，在多方面有利于提高资源配置的整体效率。
——通过行政一体化拓展资源配置的空间。使行政区划与区域资源优化配置的要求相适应，实现独特资源开发的全省“一盘棋”。相关市县通过行政一体化，为跨区域资源开发创造条件，拓展各自的发展空间。
——通过行政一体化实现资源的优势互补。通过相关市县的行政一体化，使相邻市县资源的互补性、整体性得以体现，克服产业同构、重复竞争、效益不高的弊端。
——通过行政一体化提升独特资源的价值。在更大的行政区范围内统一资源开发与利用，形成区域经济一体化的新格局，使落后地区、农村资源价值与发达地区趋同，使全岛资源的整体价值得到充分体现。
专栏7.4 城乡一体化的超常规发展与行政一体化
行政一体化，是指打破城市的行政区划分割，逐步实现行政架构上的融合，最终实现更大区域范围内的一体化管理。海南城乡一体化的超常规发展对行政一体化提出了多方面的要求。
海南城乡经济社会一体化的最终取向是全岛范围内的城乡经济社会一体化，而不仅仅是各市县内部的城乡经济社会一体化。实现这一目标，需要打破行政区经济模式。一方面，海南作为一个仅有854万人口的小省，如果按照18个市县各自为政的做法，市县各自推进城乡经济社会一体化，最终各市县仍会保持参差不齐的发展差距，全岛范围内的城乡经济社会一体化会相当困难；另一方面，18个市县分割了全岛资源的自然联系，割裂了资源开发与利用的整体性，如果各自为政，发展的资源和地理空间都将非常有限，即使各自在内部实现了城乡经济社会一体化，也将是低水平的城乡均衡。
如果保留18个市县、农垦分治的格局，跨区域资源开发的协调成本极大。在现行行政区管理体制下，各市县都有很大的旅游开发自主权，跨市县的资源整合开发相当困难，还造成优质旅游资源低水平开发、重复开发，割断了产品链条，加剧了景点分散的弱点，难以形成旅游板块的整体优势。而且，在现行财税体制下，各市县“分灶吃饭”，都会在本行政区的“小盘子”内谋求经济增长速度的最大化，但这对全岛来看，往往是无序竞争、低水平开发、破坏性开发。
从社会一体化来看，在现行行政格局不变的情况下，18个市县的经济发展水平不一，财政能力差异很大，基本公共服务水平很难达到一致的水平。在一般市县基本公共服务水平远低于海口、三亚的情况下，又会进一步促使人才向中心城市流动，从而进一步加剧区域经济社会发展的不均衡。
建省办特区之初，海南曾提出建7个市的行政区划建制，建立“小政府、大社会”的高效行政体系，但最终由于多种原因未能实现。在现行18个市县格局下，市县在发展目标、资源开发、产业结构、产业政策、环境保护等方面跨区域协调的成本相当大。
表7.6 1988～2008年海南省行政区划和基层组织变化情况
资料来源：相关年份的《海南年鉴》、《海南统计年鉴》。社区数海口数据出自《海口统计年鉴》，为2007年数据，其余出自中国行政区划网各县、市、社区数据。(https://www.daowen.com)
以行政一体化实现城乡一体化的超常规发展。进入新世纪以来，打破行政区经济的藩篱、实现区域经济社会一体化的各种做法在全国各地不断涌现。就珠三角、长三角等跨省、市区域联合来看，只能采取松散型的经济社会一体化模式，但这种模式就达成区域内政策共识来说，谈判成本相当高。而许多小区域的经济社会一体化，有条件的地区最好是采取行政区整合的办法，通过行政一体化强力推进经济社会一体化。近年来，城市群整合和行政区划调整提速，佛山、南京、杭州、苏州、温州、上海、无锡、宁波等都大力度调整行政区划。据有关资料显示，广州、南京、苏州、无锡、杭州、宁波、温州等城市区划调整后，减少了内耗，整合了资源，强化了合力，无论是经济发展还是市政建设都呈现出良好的发展势头。
行政一体化可以大大提升海南城乡独特资源的价值。在相邻市、县通过行政区的重组合并，在同一个行政区内统一开发、利用资源，将使得落后地区、农村的土地价值趋近于中心城市，带来巨大的土地增值潜力。例如，近年来，陵水旅游用地的价格为15～20万元/亩；而三亚海棠湾地区由于李嘉诚的巨额投资，近年来土地炙手可热，香港嘉里控股有限公司以232万元/亩的价格拍得海棠湾首期八号酒店用地，两地仅一墙之隔，土地价格竟相差10倍以上。如果陵水与三亚作为同一个行政区统一资源开发，陵水的土地资源价值将大幅度提升。
专栏7.5 乌昌模式——以行政一体化推进城乡一体化
2004年新疆自治区党委、人民政府做出成立乌昌党委、加快推进乌昌经济一体化的决定，在乌鲁木齐与昌吉市两市党委的基础上组建乌昌地区党委，作为自治区党委的派出机构，统筹区域经济社会发展，下设秘书处，负责建立规章制度，规范工作程序，完善一体化的机制。该模式打破了行政区划的阻隔，使乌鲁木齐的高新技术、资金、人才优势找到得以充分发挥的空间，也使得昌吉的区域空间得到充分利用，是以行政一体化带动城乡一体化的典型案例。
乌鲁木齐与昌吉市的行政一体化有利于两地发展空间与市场资源的有效转换，促进两地区域经济板快形成聚集效应，避免“资源陷阱”，创造动态优势。新疆资源丰富，但分布分散，开发这些资源不仅成本高，导致区域经济布局分散，区域经济缺乏聚集效应，而且难以就地进行深加工，也使区域过分依赖资源和沿海，形成所谓的“资源陷阱”。通过行政一体化带动经济一体化，充分利用本地的投资环境和新疆丰富的资源，形成组合优势，更能吸引外来资本，可以将那些在全国具有垄断优势或在全国最优、生产量最大的资源产业发展成为特色产业甚至支柱产业，实现资源效益最大化。乌昌地区党委的体制创新，既提升了乌鲁木齐和昌吉两个城市的城市竞争力，也有效地带动了城乡经济社会一体化。
（2）行政一体化与城乡经济一体化。通过行政一体化统一城乡基础设施规划建设，统一实施城乡产业政策，提高城乡产业互动性和关联度，培育有地方特色的产业集群。
——行政一体化与城乡基础设施一体化。通过相关市、县的行政一体化，在同一个行政区内统一安排城乡基础设施建设，克服基础设施建设既有地区差异、又有城乡差异的状况。城乡基础设施的同质化，一方面为农村三次产业的发展开辟新的空间，另一方面，为城市产业向农村渗透提供良好的基础条件。
——行政一体化与城乡产业一体化。通过相关市、县的行政一体化，在同一个行政区内统一安排产业政策，扶持城乡优势产业发展，延伸城乡产业链条，培育具有较强区域竞争力、反映地方比较优势的产业集群。
——行政一体化与城乡产业空间布局优化。通过城乡规划与区域规划的高度统一，形成大城市、中等城市、小城镇优势互补、组团式发展的空间格局。
（3）行政一体化与城乡社会一体化。通过行政一体化统一城乡社会事业规划建设，在各区域统一的前提下，实现全岛统一，实现城乡劳动力和人才双向流动，提高全岛的软实力。
——通过相关市、县的行政一体化，在更大的地区范围内统一标准、统一安排社会事业，可以更加有效地缩小基本公共服务在城乡、区域、不同社会群体的多维差距，加快基本公共服务均等化的进程。
——相关市、县的行政一体化，在更大的地区范围统筹发展教育、医疗卫生事业，提高城乡人力资源开发水平，建设人力资源强省。
——相关市、县的行政一体化，可以在更大的地区范围内统一户籍制度，缩小户籍在城乡、地区之间的差别，为营造农村劳动力向城镇转移、城市人才到乡镇、农村创业创造良好的社会氛围。