体制创新的方案设计

2.体制创新的方案设计

（1）省与市、县格局调整。以海口、三亚、五指山、琼海、儋州为中心，合并相关市、县，形成“省下辖5大区域性中心城市”的行政格局，强化省一级政府在战略资源统一开发方面的控制权、熨平地方基本公共服务差距的实际能力：

——以海口为中心，合并海口、文昌、定安、澄迈二市二县，形成一个大城市；

——以三亚为中心，合并三亚、陵水、保亭、乐东一市三县，形成一个大城市；

——以五指山为中心，合并五指山、琼中、屯昌、白沙一市三县，形成一个大城市；

——以琼海为中心，合并琼海、万宁二市，形成一个大城市；

——以儋州为中心，合并儋州、东方、临高、昌江二市二县，形成一个大城市。

图7.1　2007年5大城市的人口、经济总量、资源禀赋分布

专栏7.6　我国未来城市规模和海南未来城市规模

（1）我国未来城市规模

由于城市的聚集效应，城市经济具有规模经济递增的特点。规模较大的城市可以提供良好的基础设施条件，较完善的生产、金融、信息技术服务，集中的、有规模的市场，并且会由于企业和人口的集中而在技术、知识、信息传递、人力资本贡献等方面形成溢出效应，因而会产生较高的经济效益。

据专家研究结果显示，规模过小的城市，规模收益低而由政府负担的外部成本高，经济效益较差。城市的总规模收益和外部成本两者相抵后，大致在10～1000万人规模区间都有正的净规模收益。在100～400万人之间时城市的净规模收益最大，在最高点（200万人）大约相当于城市GDP的19%左右。此后逐步下降，直到超过1000万人才变为负值，即规模收益被外部成本抵销，再继续扩大规模就形成负效益。这一结果说明，更多地发展规模在100～400万人范围的城市将会大大提高经济效益，提高经济增长的速度与质量。这一区间的城市可以称为最佳规模的城市。

从长远看，到2030年我国将会达到人口增长的最高峰，为16亿人。如果城市化率达到80%，就会有13亿城市人口。届时，我国将会有至少20个以上的都市圈。每个都市圈可容纳5000万城市人口，每个都市圈以120公里为半径，覆盖4～5万平方公里。20个大都市圈可规划成358个城市，其中1500万人口的城市11个（哈尔滨、北京、上海、武汉、南京、长沙、郑州、南昌、徐州、南宁、广州），1000万人口的城市18个，800万人口的城市1个，500万人口的城市36个，300万人口的城市88个，100万人口的城市204个。

（2）海南未来城市规模

从陆地面积来看，海南是一个小省，按照人口数量看，海南相当于内地一个地级市的规模，但海南却有18个市、县，外加一个洋浦开发区的行政区建制。中国县域经济基本竞争力百强县（市）的平均规模是：人口84. 8万人，海南只有海口（ 152. 94 万人）和儋州（ 100. 93 万人）达到这一规模。五指山市（ 11. 31 万人）、保亭县（ 16. 54 万人）、白沙县（ 19. 1 万人）三个市、县人口不到20 万人，其他市、县在20 ～60 万人之间。从提高资源利用效率的角度看，较大城市土地和资源利用具备规模化和集约化，也更符合区域经济一体化发展的趋势。

以海岛最为珍贵的淡水资源测定的海南人口可持续发展的区间是767.5～2302.5万人。基于粮食安全，按粮食年消费水平温饱型350kg、宽裕型400kg、小康型450kg、富裕型550kg四级不同消费标准计算，海南省人口承载力可以分别达到2241万人、1961万人、1743万人和1426万人。从满足人民群众居住条件考虑，按国家平均水平125m2/人计算，则2020年海南全省城镇工矿人口承载力为840万人；农村居民点人口承载力为615万人，2020年基于居住条件的人口承载量可达1455万人。从实现经济发展目标的角度考虑，根据建设生态省规划纲要（2005年修编），按照9%的GDP年均增速，所能承载的人口总量为1333万人；按11%的年均增速，则为1513万人。

作为一个独立的岛屿地理单元和水循环流域，在现代技术和现代化基础设施支撑下，海南完全可以作为一个人口在1000～1500万的特大城市来发展；按照100～400万人口的最佳城市规模，从海南的土地面积看和现实发展的格局出发，人口和经济将主要集聚在东南和西北沿海地带，也可以分区域发展若干个人口在200～400万的中心城市。

资料来源：“中国城市最佳规模”方面的数据出自王小鲁等：“城市规模推动经济增长”，《经济研究》，1999年第9期。

（2）市、县行政格局调整。在5大城市下，撤销县级市改设市辖区，有两种方案可供选择：

——方案一“撤县改区”：在5大城市内，设23个市辖区。主要通过“撤县改区”，把原有县、市直接转变为市辖区，同时部分市、县做特殊安排。

·新海口市共辖7个区。保留现海口市的4个市辖区，即龙华区、美兰区、琼山区和秀英区；文昌市、定安县与澄迈县“撤县改区”设3个市辖区。

·新三亚市共辖5个区。现三亚市河东管理区（虚拟街道办）与河西管理区改为市辖区建制，现三亚市所辖乡镇和农场按所在地理位置分别划入河东区与河西区；陵水县、保亭县、乐东县均“撤县改区”。

·新儋州市共辖5个区。考虑到现儋州市所辖土地面积全省最大（3265平方公里，2007年），人口2007年已达100万，应以那大镇和白马镇两点一线划分出南北两个区域设2个市辖区；东方市、昌江县、临高县撤县改区设3个市辖区；洋浦保税港区作为国家级开发区单列，直接由省级政府管辖，不做市辖区考虑。

·新琼海市共辖2个区。琼海市和万宁市转为市辖区建制。

·新五指山市共辖4个区。五指山市、琼中县、白沙县和屯昌县转为市辖区建制。

表7.7　5大城市虚拟市辖区设置，人口、经济基本指标的现状

续表

资料来源：以上数据除了海口，其余市、县的“社区数”出自中国行政区划网，为2006年数据；其他数据皆出自海南统计年鉴，海口统计年鉴，2008。注：上表虚拟区名中，博鳌区为现琼海市，现三亚市划分为河东区与河西区，没有两区2007年的数据，为简便计算以三亚市为计，通什区为现五指山市，现儋州市划分为白马区和那大区，目前尚未分区，故以现儋州市为计。

——方案二“按人口规模重组市辖区”：在5大城市下按照人口规模设置市辖区。按照人口经济发展需要，跳出既有市、县的行政区划范围，重新组合5大城市的市辖区。

·新海口市：2020年预计人口达到342.9万，最多可设置13个人口大于25万的市辖区，也可以设置5个人口不低于60万的市辖区，或设置3个达100万以上人口的市辖区。

·新三亚市：2020年预计人口达到181万，可设置7个人口大于25万的市辖区，也可设置1个人口在100万及以上的市辖区，按不低于60万的标准则可设置3个市辖区。

·新琼海市：2020年预计人口达到124万，按照市辖区人口大于25万、大于等于60万、100万及以上的不同标准，市辖区可设置4个、2个、1个。

·新儋州市：2020年预计人口达到251万，按照市辖区人口25万、60万、100万的不同标准，最多可设置10个人口大于25万的市辖区，最少可以设置2个人口大于100万的市辖区，按60万人口则可设置4个市辖区。

·新五指山市：2020年预计人口达到94.2万，可设置3个人口大于25万的市辖区或1个人口大于60万的市辖区。

——采取“两收两放”措施。

·“两收”。原有市、县经济社会发展规划和重要资源开发的管理权上收到区域中心城市，强化中心城市对本地区战略资源统一开发的权力，熨平地区基本公共服务差距的实际能力。区域中心城市统一地区产业政策，统一地区经济社会发展规划。

·“两放”。公共服务和社会管理职能适当下放到各市辖区，重点强化市辖区政府的社会职能。

专栏7.7　5大城市可设置市辖区的数量区间

按照国家民政部《市辖区设置标准》（征求意见稿）中的人口标准，直辖市及地级市以上城市每60万人口可设置一个市辖区；市辖区的最小人口规模不得小于25万；若是副省级以上城市，市辖区政府可以设为地级市，据研究我国城市最佳规模又在100～400万之间，故取100万人口为一个标准。从而在满足其他标准的条件下，可以25万、60万、100万人口估算海南5大城市未来可设置市辖区的数量区间。

按照环境可承载的人口容量，全省2020年可承载1400万以下的人口；按照人口增长率预测，全省2020年时人口总量可达993.6万人。构想中的5大城市目前人口比重占全省人口比重为：海口市34.5%、三亚市18.3%、琼海市12.4%、儋州市25.2%、五指山市9.5%（2007年数据），假设5大城市人口以不变速度增长，2020年5大城市的人口比重与2007年保持大致相同的状态，可以推算五5大城市未来人口，以5大城市未来人口预测值和环境容量可承载人口预测值计算未来市辖区的数量区间。(https://www.daowen.com)

表7.8　海南5大城市可设置市辖区的数量区间