体制创新的重点突破
（1）海口、三亚率先突破。在以海口为中心的北部功能经济区、以三亚为中心的南部功能经济区率先实现城乡一体化制度创新的突破，建成全省城乡一体化的先导区。
——发挥海口省会城市、经济相对发达的优势，争取用3～5年的时间，在整合文昌、定安、澄迈，推进行政一体化方面率先突破。
——发挥三亚国际旅游城市的优势，以市联县，统一三亚与陵水、乐东、保亭4个市、县的旅游资源开发，在以旅游业国际化带动城乡一体化的体制安排上率先走出一条新路子。
专栏7.9 海南不同地区城乡一体化的基础条件与路径选择
（1）北部、南部、西部地区的城市化应以大城市发展为主
海口：①处于门户位置；②省会城市的枢纽功能；③密集的交通基础设施网络结构；④相对发达的第三产业。海口目前有150万左右的人口规模，土地面积2304.84平方公里，651人/每平方公里的人口密度，在全省均最高，但是与全国比处于中等水平；作为全省的中心城市，具有向大城市发展的基础，未来可以在一个更大的区域范围内（海口、文昌、澄迈、定安）合理规划，形成梯度发展的格局，避免未来海口的人口和工业等活动过于集中。
海口、文昌、澄迈、定安呈梯度发展态势，2007年海口的GDP为406.20亿元，几乎是海南省全省当年GDP的1/3，人均GDP 2.67万元，也是全省最高的水平，第三产业占大头；文昌的GDP为70亿元，人均GDP1.24万元，属于中等偏上水平，第一产业比重最大；澄迈GDP为58亿元，人均GDP 1.12万元，属于中等水平，第二产业较为发达；定安GDP为24亿元，人均GDP 0.76万元，属于落后水平，第一产业比重最大。在这样的梯度发展格局和产业布局下，区域内的4个市、县之间的产业互补效应更趋明显，未来要促进中心城市的城市化由近郊向远郊延伸，通过中心城区扩张形成城区—远郊的半小时经济圈，并通过产业梯度转移，促进现代服务业向中心城区集中、加工制造业向远郊工业园区和工业港区集中。
三亚：①正在形成的强势上升力量，除了洋浦，已经成为全省经济发展最为迅速的地区；②南部交通枢纽功能；③快速发展的旅游业及相关服务业；④与周边地区有很强的资源互补性。作为海南南部地区的增长极，三亚要进一步发展旅游业和相关服务业，逐步覆盖陵水、乐东和保亭的城乡地区。
三亚与陵水、乐东、保亭的发展水平差异很大，全省来看，三亚的发展水平仅次于海口、儋州（若把洋浦计入），但陵水、乐东和保亭均属贫困县，人均GDP都未达到1000美元（或7500元，以当年平均汇率1∶7.5计，2007），三亚人均GDP达到2.45万元，接近海口的水平，未来三亚在国际旅游岛的格局中占据关键位置。旅游业是三亚最为重要也是具有竞争优势的产业，由此，未来应以三亚为核心，统一4个市、县的规划开发旅游自然资源，统一区内基础设施建设，统一旅游产业发展规划，以市联县，充分发挥南部地区的热带旅游资源优势。
儋州（洋浦）与东方：①较好的工业基础和发展工业的资源禀赋；②工业发展对规模化的要求上升；③加速建设的交通枢纽和网络结构。
儋州、东方、临高和昌江4市县并联，在更大的范围内推进新型工业化和城市化，最关键的是儋州和东方并联发展大城市，通过产业纵向一体化，带动临高和昌江的产业结构调整升级，在区域内逐步形成具有梯度、上下游产业高度衔接的产业结构。未来要逐步实现近郊区成为大都市的生产功能区、物流中心点和远郊农业的加工贸易中心；远郊农业与工业发展紧密结合，促进工业资本进入农业，建立热带高效农业生产基地。
（2）东部地区的城市化应以中等城市协调发展为重点
琼海、万宁两市人口均在50～60万之间，正处于从城市化的初级阶段转向成长阶段，城镇体系框架已基本形成，空间分布也较为合理，但城镇体系还不够完善，中心城市在区域经济格局中的地位不突出。两市合并，集中开发、集中投资，重点建设交通条件便利的区域中心城市，重点开发基础好、具有示范效应的乡镇，一方面接纳来自海口扩张带来的工业扩散，另一方面依托较好的农村发展基础把产业链延伸到广大农村腹地。
（3）中部地区的城市化应走重点抓好区域中心城市和生态文明乡镇的建设
五指山、琼中、屯昌、白沙处于中部地区，处在城市化的初级阶段，4个市、县的平均人口规模都在20万左右，人均GDP刚刚达到或略超1000美元；五指山市作为区域主中心的趋势明显，人均国民收入最高，第三产业占GDP的比重超过60%，但城市的综合经济中心职能较弱，整个地区的城镇体系发育程度较低。中部山区未来要作为生态保护的重点，从功能角度看，应该是限制开发地区，而不宜作为人口密集、工业化程度高的地区，农业与工业、旅游业发展紧密结合，大力发展热带高效农业、生态农业、乡村旅游等，促进城市资本进入农业，以基础设施完备、配套政策健全的农业产业化园区吸引城市工商企业进入现代农业和农业加工、贸易领域，促进农民向农业产业工人转变，规范园区用工制度、加强就业技能培训，并把园区建设和农民集中安置点、农村生态文明社区建设紧密结合起来。
（2）按照城乡一体化要求建立大部门体制。在5大功能经济区行政一体化的进程中，从城乡一体化的实际出发，本着有利于城乡资源整合、实现城乡产业一体化的原则，制订相关方案，通过3～5年的努力，在探索大部门体制，形成小政府、大社会格局上取得突破，形成“大旅游”、“大农业”、“大卫生”、“大社保”、“大文化”的管理体制。
专栏7.10 海南城乡一体化迫切需要推进大部门制改革
在海南现行的行政管理体制中，不仅重要资源和重要产业的管理处于条块分割的状态，公共服务与社会管理也是多个部门交叉管理，难以适应海南城乡一体化的要求。无论是城乡经济一体化，还是社会一体化，都要求推进行政部门之间的整合，形成大部门管理体制。
国际旅游岛建设客观上要求在城乡之间形成“大旅游”的产业发展新格局，在此基础上提高全行业管理水平。这不仅要求城乡旅游景点开发管理上的国际化，还要求在吃、住、行、游、娱乐、购物、金融服务等多个产业环节管理方面的国际品质，要求热带农业与旅游业的有机结合，新型工业与旅游业的互动。也只有作为“大旅游”进行规划管理，旅游业才能真正成为带动城乡经济一体化的主导产业。
但在现行的行政体制框架下，不仅旅游业管理本身处于条条分割状态，也缺乏旅游业与相关产业互动的协调机制。比如，海南旅游景区目前分别隶属于旅游、林业、国土资源、民族宗教、文体、建设、发改、农垦等多个不同政府部门管理，许多景区的主管“婆婆”有几个，导致了旅游景区的管理混乱，增加了整体开发、整体优化协调的难度。再比如，农旅互动是未来海南旅游业发展的大趋势，但农旅互动需要农村基础设施配套跟进，但近年来许多乡村新修道路只有3米多宽，汽车不能双向行车进出村庄，这种情况就大大限制了乡村休闲旅游未来发展的空间。
大部门体制也是海南行政一体化进程中避免机构膨胀、形成“小政府、大社会”新格局的关键。在新一轮行政管理体制改革中，如果仅仅考虑区域间行政资源的整合，忽视部门间的行政资源整合，将很难达到城乡一体化的预期效果。
专栏7.11 顺德与深圳的大部门制改革
（1）顺德与深圳
——顺德将56个党政机构精简为32个，机构减少1/3，人员减少1/3，管经济的部门直接砍掉了90%。以农业为例，把农委、农业局、林业局等近10个部门合并为农业发展局。
——深圳先后经历了4次行政审批制度改革和7次行政体制改革。在行政管理体制方面，尝试将职能相近的机构整合到一起。广播电视、新闻出版、版权局、报业统统都归在文化局这样一个综合部门管理，工业和贸易统筹在贸易工业局，港口、机场、铁路和陆路运输则统筹在交通局。
（2）效果
大部门体制改革的最直接效应就是减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率。收效并不仅仅在于精简人员，管理及协调成本也大为降低。(https://www.daowen.com)
（3）未来走向
——顺德将实行三分制，即决策、执行、监督三种行政权分置，形成相互监督、相互协调的模式。2013年在巩固以往改革成果基础上，进一步进行政治、职能和组织层面的改革。
——深圳将重点在城建交通、产业发展、市场监管和社会管理等领域，加大探索实行大部门体制。比如，城建交通将涉及目前的规划、国土、城管、交通等部门；市场监督将涉及工商、质监、药监、卫生、文化等部门；而社会管理则涉及劳动保障、人事、民政等部门。除了继续深化大部门制改革，深圳还将进行精简行政层级的改革试点，推进扁平化管理。借鉴国外经验，缩短行政管理链条。届时区级政府将逐步过渡成为功能区，成为政府的派出机构。
资料来源：郭芳、郑诚：“大部门制‘广东样本’”，《南方月刊》，2009-04-28。
（3）实现农垦改革的新突破。争取用2～3年的时间，实现社会职能地方化，全面完成企业化改造。
——基础教育划入全省统筹范围。尽快将海南农垦所属中小学移交地方政府管理。对于职业教育和非义务教育，不可以一刀切，鼓励和支持条件成熟的垦区进行民营化的探索。
——医疗保险和养老保险纳入属地统筹管理。农垦职工的基本医疗保险纳入市、县统筹进行属地管理，确保一步到位，与地方市、县同步推进，享受与县、市职工水平大致相同的基本医疗保险待遇。
——把垦区公共就业、社会保障、公共安全等社会职能平移地方政府。各类保险全面实行属地管理。基本养老保险纳入省级统筹，逐步拉平农垦与地方的养老金水平。
——在政企分离、社企分离的基础上，加紧制订资产重组计划。确立和保留优势资源和核心业务，逐步剥离不良资产和边缘业务，争取推动核心业务上市，在建立现代企业制度上取得实质性突破。
专栏7.12 海南农垦改革——历程、进展与愿景
海南农垦的“症结”：多年来保持着政企不分、社企不分的状态，执行着政府、企业、社会三种职能，近年来经营效率低下，对自身改革的要求越来越迫切；从城乡经济社会一体化的角度来看，海南农垦分布于城乡之中，但又构成现有城乡之外的第三极，没有农垦的融入，城乡经济社会一体化是不完整的。此外，农垦还拥有许多自然旅游资源，有开发权和管理权，这样的体制不仅割裂了地方自然旅游开发的整体性，农垦与地方之间的矛盾也越来越突出；而事实上农垦也无力充分开发其所拥有的旅游资源。
（1）改革历程
上世纪80年代中期，农垦实行了大农场套小农场改革。
20世纪90年代开始实行“两费自理”，即生产费用和生活费用自理改革，这使家庭农场成为相对独立经营的市场主体。
20世纪90年代中期，在二次创业口号下，对非农产业的经营性资产，通过转让、入股、租赁、承包等多种方式，实行民营化，进行打破“大锅饭”的企业改革。
2000年垦区开始了建立现代企业制度试点，并进行胶园职工家庭长期承包试点。
自2003年开始，426家场办企业退出国有序列，实行了民营化改革。
2005年以组建天然橡胶集团为起点，开始进行集团化、产业化和股份化改造。试图一次性剥离教育部门，在岭门、南平农场进行教育资源整合试点。
（2）新进展
2007年3月，海南省以及海南农垦向中央递交《海南农垦管理体制改革方案》。该方案提出三步走的改革方案：第一步，由“省部共管”转由海南省管，交接工作自2008年开始；第二步，计划在5年的过渡期内完成政企、社企分开，分设农垦总局和农垦总公司；第三步，在新的体制框架下，形成海南最大的以橡胶为主的现代农业产业集团。2007年3月，中央和国务院领导正式表示，原则同意海南农垦下放海南省管理，提出了“使海南农垦的体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”的总体要求。
2008年6月，海南农垦交由海南省全面管理。10月，海南省全面启动了农垦管理体制改革。垦区职工失业、工伤、生育、养老、医疗保险已开始移交地方。海南农垦已组建了林业、地产、物流等新的产业集团，全面推行了国有胶园职工家庭长期承包，启动了海胶集团上市工作。
省相关厅局开始交接。2008年，海南省工商局出台了《促进个体私营经济发展的十项措施》、《实施农产品商标战略十项措施》、《服务农垦企业改制和重组的十项措施》和《扶持农垦市场规范发展的十项措施》等4个文件，40项措施惠及垦区企业和民众；海南省农业厅出台服务农垦十条措施，在扶持、培育农垦龙头企业、衔接落实有关强农惠农政策、完善农业社会化服务体系、加强行政许可服务等方面，大力支持农垦改革；在垦区社保移交过程中，省人事劳动保障厅积极与农垦社保局对接；海南省教育厅在2007年8月13日就完成了《海南农垦中小学校移交地方管理工作方案》，目前正按该《方案》在陵水和屯昌试点。省民政、卫生、民族宗教、财政、水务、国土资源、林业等众多部门，都纷纷行动起来，把农垦事业纳入全省统一规划和部署。
市、县主动配合垦区改革。2008年，海南省农垦总局与三亚市签订全面战略合作框架协议。为支持农垦改革，三亚市将1.32亿元土地处置收益款返还农垦，三亚提出凡是农垦的项目，政府部门都要追着服务，一定要负起责来。海口、澄迈、陵水、保亭、儋州、白沙等各市、县均积极配合农垦改革。
自身改革提速，建立现代企业制度。农垦先后启动长期承包、民生工程、成立新产业板块、启动海胶集团上市计划、分离农场社会职能等改革。以启动海胶集团上市计划为契机，在企业内部实行了资金集中管理、全面预算管理、项目管理、人力资源管理等流程的再造，规范了企业行为，堵塞了漏洞，为现代企业制度的建立打下基础。除海胶集团外，新成立了林产、畜牧、农工贸、地产、物流等几大产业集团。与此同时，各农场社区已经与基地分公司实现了人员、资产和经营权的分离。
（3）2009～2020年发展愿景
全面推进农垦“地方化”、“企业化”改革，在3～5年内搭建起大型现代农业企业集团的基本框架，同时实现场部社区和所在乡镇社区建设的融合升级；在5～10年内使海南农垦成为海南省农业龙头企业、国家级大型现代化农业企业集团和业绩突出的上市公司；其所拥有的土地和自然资源逐步移交省级政府，所获补偿用于改善垦区基础设施和民生。