政策创新的基本思路
海南以资源整合、优化配置为重点的城乡一体化是一项系统工程，既需要体制机制的创新，又需要相关政策的创新。海南城乡一体化政策创新的基本思路是：以强化城乡资源互补性为导向，公平与效率并重，在实施城乡一体化的土地政策、户籍政策、基本公共服务政策、生态环境政策四个方面实现突破。
（1）土地政策创新与城乡资源优化配置。应立足于城乡独特的自然资源，优化配置创新土地政策。
——通过土地政策创新改变土地综合效率低下的状况。尽管海南拥有独特的土地资源，但与其他省份相比，海南的土地利用效率相对较低。
——通过土地政策创新带动全岛资源开发、利用水平。海南独特的旅游资源、热带农业资源主要依附在土地上，其价值的实现程度取决于土地政策，通过全岛土地的统一规划和利用，带动旅游资源、热带农业资源开发、利用的实际效益，促进经济、社会、生态的可持续发展。
表7.14 2004年海南省及其邻近省份土地经济指标
注：人均建设用地=总建设用地面积/总人口；土地产出率=二三产业增加值/城镇工矿面积；种植业用地产出率=种植业产值/耕地面积。
（2）户籍政策创新与城乡资源优化配置。立足于城乡人力资源的均衡配置、优化配置创新户籍制度。
——通过城乡一元的户籍制度创新鼓励农村劳动力向城镇转移。既为农业规模化经营创造条件，也为城镇二三产业发展提供必要的人力资源。
——通过城乡一元的户籍制度鼓励高学历人才、专业技术人员到基层创业。使大、中、小城镇、乡村人才自由流动，实现人才均衡配置，带动城乡产业一体化。
——通过实施适度宽松的户籍政策吸引海内外人才到海南创业。使海南成为华南地区积聚中高级人才的重要基地。
专栏7.13 海南有条件实施更为宽松的户籍政策
第一，人口规模。从全岛人口来看，海南岛与台湾地区面积相差无几，人口却只有台湾的三分之一多，2008年海南省的人口密度只有251人/平方公里，远小于台湾的634人/平方公里，海南完全可以接受更多的外来人才参与城乡一体化建设。从城市人口规模看，海南超过100万人口的城市只有海口和儋州，两市人口之合不足台北一市（台北市有280万人口）。另外16个市、县的人口规模都没有达到我国县域经济基本竞争力百强县（市）84.8万人的平均人口规模。海南省完全可以在人口迁徒政策上先行一步，引导城乡人口、区域人口的有效流动。
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图7.6 2007年海南省18个市、县人口情况（单位：万人）
数据来源：《海南统计年鉴2008》。
第二，资源承载率。以海岛最为珍贵的淡水资源来看，海南人口可持续发展的区间是767.5～2302.5万人。按国家平均水平125m2/人计算，则2020年全省城镇工矿人口承载力为840万人；农村居民点人口承载力为615万人，2020年基于居住条件的人口承载量可达1455万人。
第三，经济发展水平。从实现经济发展目标的角度考虑，根据建设生态省规划纲要（2005年修编），按照9%的GDP年均增速，所能承载的人口总量为1333万人。按11%的年均增速，则为1513万人。
第四，基本公共服务政策。海南省在全国率先提出建立基本公共服务均等化，计划从2008年起5年内投资452.19亿元（含农垦116.03亿元），加快教育、基本医疗和公共卫生、基本社会保障等7项民生工程建设，逐步缩小城乡基本公共服务差距，为城乡居民提供大致相当的基本公共服务，保障城乡居民的发展权。这些社会政策为推进户籍制度改革奠定了基础。
（3）基本公共服务政策与城乡资源优化配置。立足于赋予农民与城市居民同等的发展机会和发展能力，建设人力资源强省，提高海南软实力，实施城乡一体化的基本公共服务政策。
——通过城乡基本公共服务均等化缓解城乡差距。缩小城乡地区社会保障差距，进而缩小城乡居民实际收入差距。
——通过城乡基本公共服务均等化提高农民素质。注重农村义务教育、职业教育，培养包括农村实用人才、高技能人才在内的各类人才。
——通过城乡基本公共服务均等化建设文化强省。注重城乡公共文化事业发展，提高海南整体文明程度和对外开放的形象。
（4）生态环境政策创新与城乡资源优化配置。立足于资源开发与生态环境保护的“双赢”，在生态环境保护上采取更为特殊、更为有效的政策。
——在生态补偿机制建设上走在全国的前列。通过生态补偿制度的完善，为落后地区和农村提供发展机会，避免因贫困导致破坏性的资源开发。
——营造全社会保护生态环境的新局面。调动包括政府、企业、社会组织在内的多方面力量保护生态环境。
——在生态环境管理现代化上有新突破。建立生态环境规范的检测、评价、问责机制，建成最先进的生态环境管理系统。