城乡一体化的土地政策
（1）实施全省土地统一规划、管理的政策。在严保耕地底线的前提下，实现全省土地统一开发利用。
——强化省级政府对土地资源的调配能力。
·成立全省土地规划管理委员会。统一规划、管理省内土地资源开发。将原属市县、开发区国土资源、房管部门的土地规划、管理权适当上收到土地规划管理委员会，负责区域内土地的统一规划和管理，增强省级政府在土地跨市县开发中的协调能力。
·制订区域内独立、统一的供地计划。按产业和功能分区安排建设用地，形成区域内土地指标的管理、分配、协调，形成独立、统一的供地计划，保证总体规划的顺利实施。
——完善耕地保护制度。
·在全省范围内实施耕地总量保护、控制管理。在全省范围内参照主体功能区建设规划，实行耕地占补的动态平衡控制，突破各市、县各自执行耕地占补平衡控制对省内建设用地规划与供应的限制。
·设立地方耕地保护基金。从地方土地增值资金中拿出一部分来，直接补助农民用于保护耕地。
——探索实现耕地占补平衡的多种途径和方式。按照中发［2009］1号文件精神，严格实施耕地保护政策。
·通过市场化运作实现“增减指标挂钩”。开展市场化的城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点。依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，将涉及农民宅基地和其他农村建设用地的“拆院并院”从一般的土地整治项目中独立出来，通过市场化运作，为农村建设用地指标实现更高的市场价值，分享更多的级差土地收入。
·推行污染土地置换开发。加大对污染土地的治理，系统整理、存档、分类被污染土地，建立基于风险的污染土地评估机制和多元资金筹措机制，鼓励多方参与，根据土地的不同用途和污染程度，因地制宜进行修复，对严重污染地区土地功能进行置换。
——推行跨市、县耕地占补平衡。既要坚守国家耕地底线，又要满足经济发展建设用地的需要。
·推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占。根据全省一盘棋的发展用地需求，在严格保证耕地“红线”的基础上实行市、县之间适度调节的占补平衡机制。
·建立耕地调节基金，完善转移支付机制，为跨市、县适度调节的占补平衡机制创造条件。“占耕”地区要从新增建设用地有偿使用费及土地出让金中，拿出一定比例或协商比例的专项资金对“补耕”地区的耕地进行补贴。
——完善省级土地储备机制，实现省级投融资平台与土地储备的有机结合。省级政府在跨市、县基础设施投资后，带来市、县土地的增值，可通过省级政府向市、县征地储备的办法，回收省级政府投资收益，解决基础设施投融资持续获得收益的问题。
专栏7.14 海南省土地储备与基础设施联动机制
2008年海南省颁布了《海南省省级土地储备运作机制》，规定由海南省地产（集团）有限公司（该公司由海南省发展控股有限公司和海南省土地储备中心出资组建）作为海南省级土地储备执行机构，在省政府授权范围内，实行自主经营，参与土地储备，进行土地开发、土地融资和土地资产运营，搭建海南省级土地储备投融资平台，为基础设施建设和重大项目建设提供资金。
——利用储备土地和自有资产向国家开发银行及商业银行贷款，为海南省基础设施建设及土地储备筹措资金。
——以土地期权、土地债券等现代融资方式，开展土地资本运作，为海南开发建设筹措资金。
——土地开发。以融资所得资金、土地经营收入投入基础设施配套和其他公共设施建设，提升储备土地价值。
——临时经营。对暂未出让的储备土地，可根据实际需要，采取临时出租、租赁的办法，增加土地收益。
（2）鼓励存量土地集约利用。采取多项政策创新，鼓励采取多种形式实现存量土地的集约利用。
——建立全省统一的土地分类、分级最低投资强度标准。盘活存量土地，规范以招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地配置方式，鼓励工业向功能园区集中，实现城市规划由平面规划向立体规划的转型，充分利用城市空间。
——限制对环境有危害的土地利用。对资源消耗大、污染严重、产出低、不符合产业导向的企业，鼓励其利用现有厂区整体转产；对无能力转产的企业可以采取一些优惠措施要求其搬迁企业，以按照产业功能规划动态优化配置土地资源；对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再增加土地有偿使用费。
——鼓励农民集中居住。鼓励和支持农村居民采取并村，或转移到乡镇集中居住，将节约出的宅基地复垦为农田，以增加可用土地资源。
专栏7.15 无锡土地资源开发利用的“三集中”模式(https://www.daowen.com)
无锡市人多地少，土地后备资源匮乏，人地矛盾十分突出。据统计，无锡市现有耕地232万亩，其中基本农田193万亩，人均耕地拥有量为江苏省辖市中最低。在无锡，每减少一亩耕地，就要增加两名失地农民。为此，近年来无锡市积极推行“工业向园区集中、农业向规模集中、农民向城镇集中”的“三集中”发展新模式，农民“工作在园区、居住在镇区、生活在社区”的现代农村新模式。
（1）积极引导工业项目向园区集中。无锡市滨湖区结合行政区划调整，整合全区各类工业用地，砍掉20多个乡镇工业小区，引导新的投资开发项目集中进入省级重点园区。鼓励各地建设多层标准厂房。无锡新加坡工业园占地仅2.3平方公里，共吸引外资14.8亿美元，年产出230亿元，每平方公里实现产出是全国国家级高新区平均产出额的两倍；无锡新区目前以全市3%的土地创造了无锡市20%的经济总量，利用外资和自营进出口额均占无锡市的40%，成为长三角地区土地集约化经营的典范园区。
（2）积极引导农田向适度规模经营和现代都市农业规划区集中。针对大量农民进城进厂的情况，无锡市因势利导，积极引导农田向高效农业的种植大户和高效集约农业示范园区集中，以农业规模化、基地化、集约化为主线，使农田调整与推进农业产业化相结合，变农业的分散经营为集中集约经营；以城镇组团为单位，把全市59个乡镇重新规划为1个中心城市，2个副中心城市，12个城镇组团，优化空间布局，通过规划建设现代都市农业集中片区，在全省率先形成了基本农田保护区和现代都市农业控制线。
（3）积极引导农民向城镇和农村新型社区集中。积极引导农民向城镇集中，变散状居住为集中安置。近几年来，无锡市进行了行政区划调整，乡镇数从117个减少到59个，并将中心城镇建设、自然村撤并与改革传统农民宅基地使用制度相结合，统一建设多层、高层农民公寓，实行社区化集中管理，平均每个农民占用的宅基地从100平方米降为30平方米，农民拆迁安置房从过去的6层建到12层，最高的32层农民拆迁安置房正在建设。目前，全市有6个镇在全省率先建成“无村镇”。
资料来源：“无锡：发展‘三集中’土地资源模式取成效”，新华社，2005年10月8日。
（3）鼓励农村土地流转。规范城乡建设用地，实行集体土地抵押、入股试点，推进土地要素市场化。
——尽快完成全方位土地确权。确权可以降低农民保护自己财产的成本，有利于资源的流转。进行试点和探索，明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。明确界定农民土地产权的结构，依照国家法律、法规，保障农户享有农村土地承包权、使用权、继承权、收益权、流转权，使农民成为独立的产权主体。开展农村集体土地和房屋确权登记，除土地集体所有权证之外，普遍为所有农民办理农地承包经营证、山林承包经营证、房地产所有权和宅基地使用权证。
——建立城乡建设用地统一市场。
·形成城乡一体的土地有形市场和土地市场监管体系。制订农村集体土地所有权和使用权登记管理办法，使农村土地管理制度化、规范化。
·以土地流转交易所为平台，完善土地流转服务机制。建立农村产权交易所，在区、县设立分所，镇、村设立信息点，形成农村土地流转的市、区（县）、镇村三级服务平台。组织农村土地承包经营权挂牌出让。规范土地流转合同，建立专家咨询机制，实现农村土地流转的市场化运作。
·实行“转权让利”和“保权让利”相结合的管理模式。[1]对于城市规划区、建制镇规划区范围内的集体建设用地，采用“转权让利”的方式；对于规划区外的集体建设用地，采用“保权让利”的方式。对于闲置农村宅基地，实行“换地权益书制度”，用于推进迁村并点建设。
——积极探索农民承包土地和房地产的抵押、入股的政策和具体办法。法律已经赋予农民的可以抵押的土地权力（如非家庭承包方式承包的非耕地，住宅等），应创造条件使其实现抵押；同时，探索其他类别土地权益的抵押、租赁和入股的政策和办法。
——鼓励农民自主组建土地合作社。由土地合作社统一对企业招商，合作社以地入股，分享红利，农民通过务工获得工资性收入。引进有实力的大企业参与农村休闲旅游、观光旅游、农业现代化建设。
——鼓励农业集中土地实现规模经营。在不改变农业用地性质和农民自愿的前提下，支持农村种养能手和专业大户通过租赁、代耕、转包等方式扩大生产规模，推进专业化、集约化生产。稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中。鼓励工商企业采取公司+合作社、公司+农户、订单农业等方式，带动农户发展高产、高效经济作物，实现产业化经营。
专栏7.16 重庆市开县农民土地合作社运作模式
2007年以来，重庆市开县渠口镇剑阁楼村集中全村近1万亩土地（含山地）组建重庆首家“土地合作社”，再由土地合作社统一对企业招商，合作社以地入股，分享红利，农民通过务工获得工资性收入。开县设立了几条政策保障线：
一是在所有乡镇设立土地流转中心，负责区域内土地流转的规划、管理，对需要流转的土地进行价格评估。
二是在乡镇和县一级建立土地流转信息平台。
三是建立农民民主参与机制。一些乡镇已建立了土地流转的农民议事制度，让农民代表全程参与估价、流转及谈判。
四是出台多项鼓励成规模流转经营的优惠政策，建立土地流转专项奖励基金，每年由县财政拿出600万元对土地流转50亩以上的大户给予每亩20至80元的补贴。为流转大户提供流动资金、生产资料扶持和信贷支持，流转100亩以上的可享受50%的贴息贷款。为各乡镇派出了专业农技员和法律顾问，为农民和业主提供法律和技术服务。
资料来源：“重庆‘农民土地合作社’集中万亩土地统一招商”，《经济参考报》，2008年10
（4）改革现行土地税费政策
——进行开征不动产税的试点。为促进城乡建设用地的节约、集约利用，加快改革现行土地税费制度，按照清费立税的原则整合已有涉及土地的税种，开征不动产税，根据土地占用、土地保有和土地交易三个环节分别设计税种。对闲置土地逐步从征收土地闲置费改为征收不动产保有税，加大建设用地保有成本，抑制建设用地的奢侈使用和闲置浪费。
——改革耕地占用税。改革耕地占用税的征收办法，使其逐步与耕地质量相挂钩，并提高征收耕地补偿标准，强化其约束耕地占用的政策功能。改革和完善耕地开垦费收缴、使用、转移和监督管理办法，健全耕地占用的经济补偿机制。
——建立土地收益基金专项管理制度。土地出让收入在扣除征地费用，以及宗地开发费用等成本费用后，按照50%的比例缴入国库，建立土地收益基金。明确规范其用于城镇土地收购储备、被征地农民的社会保障、农业土地开发整理、城乡基础设施建设、农村建设用地整理、廉租房建设等具体支出范围。通过合理安排土地收益的分配使用，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展。