案例四 享受失业保险待遇应符合法定条件
案情简介
邱某原系某印章公司职工，2004年1月印章公司破产后，邱某领取了一次性安置费。2014年1月8日，邱某向市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）反映未能领取失业保险金的问题，2014年2月12日，失业保险中心向市人社局信访接待办公室就上述问题作出《关于邱某未能领取失业保险金问题的答复》，主要内容为：2005年12月印章公司破产重组后，破产清算组于2006年1月向我中心提出申请，为符合申领条件的244名合同制工人申领失业保险待遇，经我中心严格审核，于2006年3月起为这244名合同制工人发放了失业保险待遇，其中没有邱某。办理依据包括《失业保险条例》《失业保险金申领发放办法》。该市所有破产改制企业均执行上述政策。2014年2月17日，市人社局向邱某作出《关于对邱某同志反映问题的答复》，内容与上述市失业保险中心的答复基本相同。
邱某于2014年4月3日针对市失业保险中心所作答复申请行政复议。
案件历程
（一）复议机关：失业保险中心所作答复认定事实清楚，适用依据正确
某市政府于2014年5月12日作出（2014）12号行政复议决定，维持了某市失业保险中心的答复。主要理由为：邱某在原印章公司破产后领取的一次性安置费，属于为其自谋职业而发放的一次性安置费。破产企业职工在领取了一次性安置费后自谋职业，即为在业人员，不再享受失业救济。市失业保险中心所作答复认定事实清楚，适用依据正确，应予维持。
邱某不服市政府作出的涉案行政复议决定，提起行政诉讼。
（二）一审法院：市失业保险中心所作答复并无不妥
一审法院认为，因邱某在原印章公司破产后已领取了一次性安置费，故其不能再享受失业保险待遇。市失业保险中心所作答复并无不妥。市政府所作行政复议决定认定事实清楚、程序合法。邱某提出的补发失业保险金和赔偿损失的主张，无事实及法律依据。
邱某不服一审判决，提起上诉。
（三）二审法院：驳回上诉、维持一审判决
二审法院认为，邱某已领取了一次性自谋职业安置费，不能再享受失业保险待遇。《社会保险法》于2011年7月1日颁布实施，印章公司破产及邱某享受破产单位职工待遇均于2004年完成，根据法不溯及既往的原则，本案不适用《社会保险法》。
邱某不服二审判决，申请再审。
（四）再审法院：邱某的诉请依法不属于行政诉讼受案范围
再审法院认为，本案争议焦点是对市失业保险中心、市人社局的涉案答复如何定性的问题。邱某在再审申请材料中提到，其于2014年1月7日向市失业保险中心申领失业保险金遭拒绝后，于同年1月8日向市人社局的信访部门书面反映该问题。根据一、二审查明的事实，2014年2月12日市失业保险中心向市人社局信访部门作出《关于邱某未能领取失业保险金问题的答复》，2014年2月17日市人社局向邱某作出《关于对邱某同志反映问题的答复》，两份答复内容基本相同。上述情况说明，一方面，市失业保险中心作出的《关于邱某未能领取失业保险金问题的答复》，是在该中心拒绝邱某领取失业保险金的申请，邱某向市人社局书面信访后，该中心就邱某通过信访途径反映问题所作的解释说明；另一方面，市人社局《关于对邱某同志反映问题的答复》中亦载明“逾期不申请，本答复意见即为该信访事项的终结性意见”。据此可以认为，市失业保险中心、市人社局所作的涉案答复，在性质上均属于对信访事项的处理意见。虽然邱某对市失业保险中心的答复不服申请行政复议，但并不能改变涉案答复的信访性质。涉案答复仅是对邱某未能领取失业保险金问题的解释说明，对邱某的实体权利义务不产生实质影响。市政府的行政复议决定维持了市失业保险中心的答复内容，亦未影响邱某的实体权利义务。邱某的诉请依法不属于行政诉讼受案范围。[4]
评析与思考
主张失业保险待遇损失，必须符合《社会保险法》第四十五条和《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第一条第五项规定的条件。
一、失业保险待遇损失的成因
失业保险待遇损失主要由以下几个方面的原因引起：一是用人单位没有按照国家的规定缴纳失业保险费；二是劳动者与用人单位签订不缴纳社会保险的协议（有的约定一项，有的约定多项，有的约定不明确），由用人单位为其职工发放社会保险补贴。
实践中，主张失业保险待遇损失的，大多是因为用人单位没有按照国家规定为职工缴纳失业保险费，应当由用人单位按照国家规定的失业保险待遇支付。对于劳动者与用人单位签订不缴纳社会保险协议而不能享受失业保险待遇的情形，则应视签订协议的情况分别对待。社会保险包括养老、医疗、工伤、失业和生育五项保险，只有养老、医疗、失业保险费由用人单位和职工共同缴纳，对于在协议中约定不缴纳失业保险费的，该协议因违反国家强制性规定当然无效，在裁审过程中，失业保险待遇损失可以按照各自在协议中的责任进行分担。
二、失业保险待遇损失的特殊性
根据《社会保险法》第四十五条、第六十三条，《失业保险条例》第十六条，《劳动法》第一百条的规定，劳动者要求用人单位赔偿失业保险待遇损失，应当同时满足用人单位未按规定缴纳失业保险费、非因劳动者原因中断就业、劳动者处于失业状态这三个条件。主张失业保险待遇损失的特殊性有三：一是职工必须在用人单位工作一年以上；二是非本人意愿中断就业；三是用人单位没有缴纳失业保险费。享受失业保险待遇与缴费工资无关，但与职工个人的缴费意愿相关。如果职工与用人单位在缴纳失业保险的协议中约定不缴纳失业保险费，那么在主张失业保险待遇损失的问题上职工有相应的法律责任，在判定失业保险损失时，裁判机关可能按照签订协议时各自的责任裁定失业保险待遇的损失。
三、失业保险待遇项目
失业保险待遇支出项目包括失业保险金、医疗补助金、丧葬抚恤补助费、职业培训和职业介绍补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助和农民合同制工人一次性生活补助金等。
（一）失业保险金
失业保险金是支付给失业人员在失业期间的基本生活费用。《社会保险法》第四十五条规定：“失业人员符合下列条件的，从失业保险基金中领取失业保险金：（一）失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已经进行失业登记，并有求职要求的。”这是享受失业保险待遇的三个必须同时满足的条件。
1.缴纳失业保险费满一年
这是用人单位和劳动者共同的缴费义务，是失业人员领取失业保险金的条件之一。《社会保险法》第四十四条规定：“职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。”因此，这里所说的“一年”是指累计缴费满一年，而非连续缴费满一年。
2.非因本人意愿中断就业
劳动者中断就业，分为本人意愿和非本人意愿两种情形。何为非本人意愿中断就业？《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第十三条规定，非因本人意愿中断就业包括下列情形：（1）依照《劳动合同法》第四十四条第一项、第四项、第五项规定终止劳动合同的；（2）由用人单位依照《劳动合同法》第三十九条、第四十条、第四十一条规定解除劳动合同的；（3）用人单位依照《劳动合同法》第三十六条规定向劳动者提出解除劳动合同并与劳动者协商一致解除劳动合同的；（4）由用人单位提出解除聘用合同或者被用人单位辞退、除名、开除的；（5）劳动者本人依照《劳动合同法》第三十八条规定解除劳动合同的；（6）法律、法规、规章规定的其他情形。
3.已办理失业登记并有求职要求
劳动者非自愿失业后，必须到当地社保经办机构办理失业登记，一方面这是领取失业保险金的必经程序，劳动者不进行失业登记，社会保险经办机构就不知道其已失业，也就无从发放失业保险金了，另一方面还要对失业人员进行审查，确认其是否符合领取失业保险金的资格。除失业登记外，失业人员还应有求职要求，以便政府部门指定的公共就业服务机构向失业人员提供就业岗位。
（二）享受失业保险金的期限与标准
关于失业保险金的领取期限，国家只作了原则性规定。《社会保险法》第四十六条规定：“失业人员失业前用人单位和本人累计缴费满一年不足五年的，领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费满五年不足十年的，领取失业保险金的期限最长为十八个月；累计缴费十年以上的，领取失业保险金的期限最长为二十四个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不超过二十四个月。”
领取失业保险金的条件和标准
关于失业保险金的标准，《社会保险法》第四十七条规定：“失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准。”《失业保险条例》第十八条规定，“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定”。在2017年9月以前，由于法律法规授权各省级政府在国家规定的范围内自行确定标准，因此也有了各地标准不同的情况。总的来说，各省规定大同小异。2017年9月以后，各地按照人社部、财政部的意见，逐步提高了失业保险金的标准。2017年9月20日，人社部、财政部联合发布《关于调整失业保险金标准的指导意见》，该意见指出，各省要在确保基金可持续前提下，随着经济社会的发展，适当提高失业保障水平，分步实施，循序渐进，逐步将失业保险金标准提高到最低工资标准的90%。2019年12月13日，国务院发布《国务院关于进一步做好稳就业工作的意见》，该意见第二十条指出，对领取失业保险金期满仍未就业且距离法定退休年龄不足1年的人员，可继续发放失业保险金直至法定退休年龄。这使得失业保险的保障范围更广、更加人性化。
（三）医疗补助金
医疗补助金是指按规定支付给失业人员在领取失业保险金期间的医疗费用。《社会保险法》第四十八条第一款规定：“失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。”《失业保险条例》第十九条规定：“失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申请领取医疗补助金……”这一制度安排，主要是考虑失业人员在失业期间，无法获得维持生活所需的工资收入，由失业保险基金承担失业人员的基本医疗保险费用，可以减轻失业人员的负担，缓解因失业带来的生活压力。失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申请领取医疗补助金。医疗补助金的标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。女性失业人员在领取失业保险金期间生育，符合国家计划生育规定的，可以申领生育补助金，并按照当地生育保险的标准支付。
（四）丧葬抚恤补助费
丧葬抚恤补助费是指按规定支付给在领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助费用及由其供养的配偶、直系亲属的抚恤金。《社会保险法》第四十九条第一款规定：“失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工死亡的规定，向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金……”
《失业保险金申领发放办法》第十条规定：“失业人员在领取失业保险金期间死亡的，其家属可持失业人员死亡证明、领取人身份证明、与失业人员的关系证明，按规定向经办机构领取一次性丧葬补助金和其供养配偶、直系亲属的抚恤金。失业人员当月尚未领取的失业保险金可由其家属一并领取。”遗属待遇应一次性领取，当多项丧葬补助金发生竞合时，只能领取其中一项。
（五）职业培训和职业介绍补贴
职业培训和职业介绍补贴是指按规定支付给失业人员在领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴。
（六）国有企业下岗职工基本生活保障补助
国有企业下岗职工基本生活保障补助是指从失业保险基金中调剂用于进入企业再就业服务中心的国有企业下岗职工基本生活保障的支出。
（七）农民合同制工人一次性生活补助金
农民合同制工人生活补助金，是一次性支付给合同期满不再续订或者提前解除劳动合同的农民合同制工人的生活补助费。《失业保险条例》第二十一条规定：“单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助金……”可见，农民工只需满足“连续工作”满一年即可享受相关权益，而无须“缴费”满一年。领取项目为生活补助金，而不是失业保险金，领取形式为一次性，而不是逐月领取，这是其与一般失业人员领取失业保险待遇最大的区别之一。农民合同制工人生活补助金仅限于劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的情形。一是排斥了除此两种情形以外的其他任何离职情形；二是只强调了“未续订”和“提前解除”，至于是用人单位不续订还是农民工本人不续订、是用人单位解除还是农民工本人解除，则在所不问，只需在客观上“未续订”或“提前解除”。
劳动关系解除或终止后，劳动者以用人单位未为其办理失业保险为由主张失业保险待遇损失的，是否需要审查劳动者享受失业保险待遇的相关条件？这要分劳动者是城镇职工还是农民合同制职工两种情况。城镇职工以用人单位未为其办理失业保险为由，要求用人单位赔偿损失的，应当审查劳动者是否正常缴费满一年以及是否非因本人意愿中断就业；农民合同制职工以用人单位未为其办理失业保险为由，要求用人单位赔偿损失的，应当审查劳动者是否连续工作满一年。
四、失业保险待遇损失的计算标准
关于失业保险待遇损失的计算标准，国家没有统一规定。裁审实践中，一般按照地方人力资源社会保障部门公布的当期失业保险金标准及应当享受的时间进行计算，部分地区以当地失业保险金标准的一定比例为标准计算，这些比例一般超过失业金的标准，具有惩罚性。如《浙江省失业保险条例》第四十七条规定，用人单位应当按照失业保险待遇损失或者一次性生活补助损失总额的二倍给予赔偿；《重庆市失业保险条例实施办法》第十三条规定，单位应比照失业人员工作年限应享受失业保险金的120%予以赔偿。