政策制定过程

如第四章所描述的那样，围绕与整个企业共同体利益攸关的议题制定一般性政策，是政策网络所从事工作的高潮。但是，温和保守派和极端保守派之间的分歧有时也会导致政府的行政分支和立法分支内部出现大的冲突。这在20世纪70年代中叶之前经常发生，尽管里根政府时期温和保守派在某些议题上成功地阻止极端保守派走得太远。除此之外，在政策过程的这个环节中，权力精英还需要应对自由派—劳工联盟提出的替代性立法提案。

政策研制网络中提出来的观点通过多种途径到达政府。最常见的方式是，政府官员及其手下会阅读他们的报告、新闻稿和访问，即使不阅读原文，也会阅读《华盛顿邮报》、《纽约时报》和《华尔街杂志》的评论家或专栏作家所做的摘要。政策组织的成员还经常在负责起草立法文件或拟定预算的国会各委员会和各个小组委员会作证。比如，在某个预算年度中，经济发展委员会的206名理事中有134人至少在国会作证一次，涉及的议题从油价、减税到减少繁杂的官方手续。这些证词并不都直接与经济发展委员会本身的项目有关，但却一定关系到与企业共同体息息相关的议题。在很多时候，证词是由经济发展委员会的工作人员为其理事撰写的；其中有3个工作人员自己也曾代表经济发展委员会作过证。

政策组织成员在立法委员会中的频繁露面让人印象深刻，但它们与政策最重要的联系还要更加直接和正式。首先，政策研制网络的成员很多都担任政府行政分支中某一具体部门的义务顾问委员会的成员。在最近就此展开的一项深入研究中发现，在12个智库和政策研制团体中有83%、前100大企业中有72%的人在联邦各顾问委员会中任职，远远超过了数据库中基金会、大学和慈善机构的数目。比如，国防部的国防政策贸易顾问委员会成员大多数来自国防工业，而国务院的国家安全电信顾问委员会成员则来自电力、信息和电子企业。有些顾问委员会全部由各公司的首席执行官组成。每一个对企业共同体有潜在利用价值的政府部门都设有此类委员会。[32]（了解顾问委员会的更多信息，请登陆www.whorulesamerica.net。）

其次，他们在总统委员会和国会委员会中地位显赫，自二战以来这些委员会成员就定期得到任命，以便就从高速公路建设、社会保障到部署新的导弹防御体系等涉及范围广泛的议题提出建议。第三，企业领袖作为与政府关系最密切的政策组织“企业圆桌会议”的成员，还与候任或现任政府官员有着私人交往。第四，在对外政策危机时，他们还担任总统的非正式顾问。最后，正如本章前面所说的那样，他们经常担任政府官职，而这种机会之多是其他组织无法望其项背的。这样，他们往往就处在了批准他们以前在政策研制网络中的同事或手下提出的政策提议的位置。

在共和党于2000年赢得立法、行政和司法全部三大分支的控制权之前，温和保守派的立场是决定政策斗争结局的关键。如果他们不愿意看到什么改变，就与其在权力精英中的对手、极端保守派站在一边，而与自由派—劳工联盟提出的计划作对。在20世纪中，只有少数几个例外的时刻，保守派投票阵营没有联合起来反对自由派—劳工联盟提出的阶级取向的立法提案，不管是通过多数票、操纵核心的国会委员会还是在参议院中冗长发言的形式。[33](https://www.daowen.com)

如果温和保守派赞成极端保守派所反对的政策变化，他们就寻求自由派—劳工联盟的在任官员对温和智库或政策讨论团体的某一项目的支持，或修改自由派提出的某个方案。当社会动荡时，他们最有可能采取这样的措施，比如在20世纪60年代末，当时他们要同时面对反战运动、大规模的城市骚乱和经济过热的挑战。

有时，整体的政策斗争会牺牲一两个具体产业以维护企业共同体的整体利益。20世纪50和60年代纺织业和化工业试图反对削减关税和扩大世界贸易时就曾出现这样的情况。当时，经济发展委员会的领袖们同纺织业、化工业的代言人达成了妥协，于是国会中的反对声音立即消失了。[34]1987年，当美国商务部和独立商人全国联合会反对美国电子业协会、化工制造商协会和有组织劳工呼吁建立一个监督和提醒工人在工作场所防护刺激性物质的联邦计划时，同样的事情发生了。法案在参议院被一个共和党议员的冗长发言阻击，因为企业共同体担心这样一个计划可能会为进一步的管制要求提供口实。[35]

所有这些都不意味着国会中的各股势力就宏观议题而言能够比涉及到具体利益的议题更快和更轻松地达成联盟。相反，每一次联盟都是由政府官员借助企业说客和草根民意小心翼翼建立起来的。政治领袖在此过程中做出了他们最主要的工作。他们是与其他政治家就投票行为进行交易的专家，他们对每一个同僚在投票支持或反对某一受到高度关注的提案时所担负的风险了如指掌。他们知道什么时候是进行一次投票的最好时机，而这常常是在一个长达数周或数月的平衡之后、最终结果悬而未决之时。有时他们会耐心等待国会改选之后的“跛鸭会期”（lame-duck session），或者将可能引起争议的提案悄悄塞进综合性法案之中，这样选民就看不出其中的端倪。最后，他们与选民和媒体的即时互动给了他们创造一套修辞和象征话语的经验和灵敏度，这些修辞和象征话语将新的法案修饰得可以为许多人欣然接受。

然而，这一常规画面的重要部分在2000年，亦即在共和党控制了国会和最高法院的背景下，小布什总统上台以来发生了很大改变。从一开始，小布什政府就无视温和保守派的建议，将他们之间经过耐心协商缔结的有关枪支控制和全球变暖的国际协定放在一边。这种民族主义和极端保守主义的立场在2001年9月11日纽约和华盛顿遭到恐怖袭击之后更加变本加厉，使得小布什政府从对外交事务的相对漠视转向强烈的民族主义。[36]几乎所有的外交政策专家，不管是温和派、温和保守派还是极端保守派，都支持对阿富汗和基地组织的报复性袭击，但是2003年3月入侵伊拉克的行动则遭到了温和保守派的反对，联合国及美国的传统西欧盟友也都不支持它。温和保守派掌权的国务院所制定的占领计划被弃置不用，取而代之的是五角大楼的更加乐天和经验不足的极端保守派制定的计划。温和保守派领袖们在外交关系委员会中就大多数此类决策进行公开辩论，并反映在《纽约时报》和《华盛顿邮报》的版面上。小布什政府也不觉得存在对自由派—劳工联盟在就业和福利议题上做出任何让步的必要，尽管这样的让步在战后曾多次以维护国家统一的名义出现。除了参议院中要达到结束一个冗长发言所必需的60票这一项之外，极端保守派和他们的基督教右翼盟友几乎控制了华盛顿的政治议程。