政策过程与社会保障的起源
我们可以引用好几项详尽的研究来展示政策过程是如何运作的。它们在本质上必然是历史性的，以至于所有的关键信息都被收集到了，包括最后几张选票是如何拿到的幕后故事。这些研究收集了20世纪最重要的权力精英的提案，从农业补贴的制定到几个核心管制机构的起源。它们还包括了1946到1976年间，保守派投票联盟在挫败自由派—劳工联盟的革新性经济提案上获得的成功。[37]
但是，对本书来说，最好的一项历史研究关注的是《社会保障法案》（Social Security Act）的起源，因为近些年来出现了太多围绕它的政治斗争。尽管社会保障体系可能称得上联邦政府创建的最受欢迎的规划之一，而且使此前老龄人口中的高贫穷率降低很多，但它还是遭到了华尔街金融家、保守派智库和许多共和党人的强烈批评，这也使得它的前途成为一个引起持续关注的议题。这场漫长争论的调子造成了这样一种印象，似乎社会保障体系是自由派—劳工联盟的产物，或者是学者专家的发明创造，而企业共同体在一开始是反对它的。事实恰恰完全相反。社会保障计划在20世纪30年代酝酿之时，自由派—劳工联盟还没有出现，独立的学者专家也与它无关。法案也不是由当选官员起草的，尽管南方民主党人在其通过之前对法案的实施做了重要的修订。
相反，1935年的《社会保障法案》是20世纪20和30年代为洛克菲勒家族工作的执行官和专家的产物。洛克菲勒家族拥有或控制了那个时代最大的3家企业，包括现在的埃克森美孚公司和雪佛龙德士古公司，还有1家最大的银行以及一些小一点的公司，这个家族的财富是排在第2名的家族的2.5倍。1934年，3家洛克菲勒基金会捐的钱占了当年前20大基金会捐款的58%。这个企业和基金会的混合体还资助了几家研究劳资关系和社会福利的智库。[38]
社会保障的核心构想由产业关系咨询公司（Industrial Relations Counselors，Inc.）的雇员提出。这是一家由约翰·洛克菲勒爵士在1921年建立的机构，其目的在于探索对付劳工骚乱和阻止工会化的办法。这一机构通常为家族的石油公司（如今已经不再受家族控制）提供服务。家族基金会给予它一定的资助，但是其主要的资金还是来自洛克菲勒家族的个人银行账户。机构的工作人员由几家大学劳资关系研究所的专家协助工作，这些研究所都是由洛克菲勒家族在同一时期内建立的。该机构提出的构想接着在商业领袖和学者专家组成的委员会中得到讨论，这些委员会是社会科学研究理事会组织的，后者是一个几乎完全由洛克菲勒基金会资助的政策讨论团体。通过两次由政府官员和社会福利领域的领袖参加的会议，这一构想得到了广泛注意。
就描述这一政策过程而言，我们需要关注两个核心的计划，养老保险和失业保险。企业领袖认为这两个计划都是控制劳动力市场和使其更加有效率的手段。养老保险使年老的雇员退下来，将位子让给更年轻也更有效率的人。失业保险避免失业者变得穷困潦倒或失去希望，从而避免他们变成潜在的破坏性力量。普林斯顿大学经济系的一位劳资关系学者的话最好地解释了养老保险计划背后的哲学：
美国的大企业之所以愿意给社会保险计划买单，虽然有关于雇主责任的传统观念的影响在里面，但更主要的是为了保证一个持续高效和高度积极的劳动力储备，从而为公司年复一年的运作服务。附带充足养老金的退休计划对于防止员工的老龄化和士气下跌是必要的。这样的计划变成了对当前生产的一个考验。[39]
洛克菲勒集团坚持认为，政府的养老保险应该建立在三项原则的基础上，这些原则是其在数年的私人养老计划实践的基础上总结出来的。第一，获益标准应该与工资水平挂钩，从而保持和加强劳动力市场上建立起来的价值观。第二，与很多国家的情况不同，政府不应该从总体税收中支付，而是建立一个单项的养老保险税，从而有助于限制获益水平。第三，雇主和雇员都要为该体系买单，从而降低企业纳税额。
对富兰克林·罗斯福总统来说，这些原则他都是十分熟悉的，作为一个在纽约州出生且在1929到1932年出任过纽约州州长的人，他对洛克菲勒的慈善事业和智库都十分熟悉。1934年3月，他与通用电气的总裁就这些原则进行了深入讨论，后者与洛克菲勒集团有密切的工作关系。[40]1934年6月，总统宣布他将任命一个经济安全委员会来起草社会保障体系的立法。该委员会包括了内阁的几位核心成员，有权雇用人员从事关于立法的必要研究和起草工作。经济安全委员会还有一个顾问委员会协助，后者由当时最重要的商业、劳工和社会福利领袖组成。
项目执行主任，一位来自威斯康星大学的劳动经济学家，雇用了洛克菲勒的专家来起草养老和失业保险计划。尽管他们如今是政府任命的工作人员，但是却仍然留在纽约，且由产业关系咨询公司支付工资，这意味着，洛克菲勒集团事实上资助了政府。
内阁通过的养老计划几乎与洛克菲勒的人最初起草时没什么变动。但是，它没有覆盖农业工人，尽管最初的起草者建议将他们包括在内。之所以后来没有包括，是因为考虑到南方的种植园资本家可能会反对。[41]尽管这个计划是保守的和无争议的，但是部分内阁成员和罗斯福本人都认为应该在失业法案通过之后再把它抛出来。洛克菲勒专家将这种可能性透露给媒体，结果顾问委员会的企业领袖坚持让总统将养老金计划放在口袋里。[42]
失业保险被证明是一件对委员会及其成员来说更具争议的主题。一方面，是因为威斯康星大学的专家与洛克菲勒集团的想法相反，认为各个州应该自行决定其失业计划，而由联邦政府提供财政支持。这一倾向是与他们一贯的避免联邦计划的立场相符的。在这个案例中，也有好些事情表明，这些专家其实已经预期到了南方民主党人可能会反对任何削弱其低工资成本的农业经济的联邦计划。从下面这一事实中，我们可以无比清楚地看到，经济安全委员会通过的州政府管理计划甚至不包括任何联邦最低标准，而这恰恰是威斯康星的专家所极力倡导的。税收和获益标准完全由各州自行决定。两位最重要的洛克菲勒专家之一，在1935年初与弗吉尼亚大学一位教授的通信中写道：(https://www.daowen.com)
南方的众议员和参议员几乎无一例外地对任何一项社会性质的立法表示严重怀疑，因为担心其可能会进一步强化华盛顿的权力。这种感觉背后隐藏着如下担心，即冷酷的华盛顿政府可能会要求南方各州给黑人提供超出了当地所能接受的范围的好处。[43]
1935年5月，正当国会审议提案的时候，最高法院的一项判决几乎否定了新法案的合理性并对其合宪性提出了怀疑。针对政府的铁路工人退休计划，法院判决，根据宪法规定，养老金和失业补助不是立法的“适当目标”。养老金对提高工人效率和士气起的所谓积极作用也不是立法的“适当目标”。先前的社会保障法案因此需要重写。新的法案改为强调这个立法有助于国家的整体福利，而这一点是为宪法支持的。换句话说，社会福利所代表的意识形态必须突出需求，而不是效率。这一合法性上的变化导致人们忽视了该计划本来以劳动力市场为出发点的起源，从而造成了这样一种错误的观念，即社会工作者、自由主义者和工会共同制定了《社会保障法案》。[44]
法案最终提交国会的时候，南方民主党人对许多涉及到养老金的内容表示反对。他们对其进行了修改，以便各州的社会保障局可以自行雇用人员、制定自己的养老金标准和决定。[45]他们对失业提案没做什么修改就通过了，因为后者已经赋予各州很大的权利且允许它们自行决定获益水平。劳工领袖在这个提案上自然有所表态，他们反对工人需要自己支付一部分失业保险金的规定。法案按照他们的意见作了修改，但这对劳工来说却是一个短视的胜利，因为它使得失业保险不那么慷慨，也更难得到养老保险那样的合法性，后者规定工人和雇主都得交钱。
美国商务部和全国制造商协会对这一计划表示反对，这显示了洛克菲勒集团的温和保守派与强硬的极端保守主义者之间的分歧。在某种层面上讲，他们的反对出人意料，因为在1934年末与1935年初，这两个组织的领导者已经分别表示了对计划的勉强同意。然而，到了1935年5月，这两个组织已经由于其他立法行动——尤其是下一节将要讨论的劳工法案——而与罗斯福及其新政完全处于对立面上。因此，他们对本提案的反对首先是政治性的，而不是实质性的。真实的矛盾发生在北方企业家利益和南方种植园资本家之间，双方的分歧达成妥协之后，法案很快就通过了。
新法案通过后，洛克菲勒集团在其实施过程中也扮演了一个很重要的角色。在洛克菲勒基金会提供的巨额资金支持下，社会科学研究理事会创立了一个社会保障委员会，同时扩张了其公共管理委员会，这两个委员会都帮助社会保障局的各个部门解决管理问题和提供人员支持。[46]除此之外，洛克菲勒的那位普林斯顿大学教授还成为顾问委员会的主席，这个委员会在1939年推动了很多变革。[47]社会保障体系后来又将覆盖范围扩大到农业工人，且对低收入的退休人员也更为慷慨了些，还增加了根据基本生活保障进行调整的常设内容。
尽管社会保障体系有着保守派起源，在过去也取得了巨大成功，但在20世纪90年代，它还是不断遭到极端保守派专家的攻击，这些专家来自凯托研究所和传统基金会，他们试图使其私有化。他们预测经济增长率将不断走低，因此社会保障体系在30到40年内就不再有偿付能力了。他们通过媒体进行的宣传使得很多年轻人相信，等到他们退休的时候，社会保障体系可能已经无力维持了。极端保守派宣称社会保障对人们来说是一个糟糕的投资，因为其回报率不够高。他们因此建议人们将部分的工资税转入私人退休账户，这些钱将由私人经纪人投资于股票市场，他们相信后者的回报率将远远高于社会保障局购买的政府债券。这些额外收益将用于支付退休金的不足。他们认为这种改变将在未来使政府退休金的减少成为可能，因为减少的部分将被人们获得的高投资回报率抵消。
捍卫社会保障体系的重担落到了自由派—劳工联盟的身上，另外还有一个强大有力的院外活动集团，美国退休人员联合会（AARP）加入其中。捍卫者注意到，社会保险不是一种个人化的投资策略，而是一个集体主义的概念，旨在保障人老了以后能够过一种有尊严的生活。他们宣称未来的任何赤字都可以通过各种微小调整的组合来避免。他们还提到了20世纪70年代股票市场的长期萎靡，以此来说明股票市场并不总是会像90年代那样欣欣向荣，也就是说很多人可能不会像他们想的那样在数年之后得到那么多钱。
当前社会保障体系的捍卫者坚持说，私有化不论在现在还是将来都不会带来什么好处，因为私有化的成本太大。实际上，如果政府将工资税转移到私人投资账户，那么它就不得不借钱来养活退休人员了。对捍卫者来说，未来没有足够的钱来支付的观点意味着政府可以拖欠社会保障局发行的政府债券，但同样的事放在私人所有者和外国政府身上则是不可想象的。事实上，他们说，极端保守派并不想支付为了保持政府债券的信誉所需的税收。在他们看来，这就相当于拿1982到2004年征收的全部税款来填补因小布什政府大幅度削减所得税和遗产税而引发的亏空。这将是财富由中产阶级向富人的巨额转移。
从根本上讲，围绕社会保障体系未来走向的争论与经济没多大关系。这场争论很大程度上是出于控制政府的保守派—企业联盟中的部分人对联邦政府的强烈畏惧。20世纪30年代，企业共同体中的温和保守派创建了这个计划，随即得到自由派—劳工联盟的支持，然而，讽刺的是，如今它却反过来遭到了企业领袖们的攻击。