对几种理论的批判
现在我们可以根据本书所展现的经验发现对第一章所勾勒的三种理论——多元主义、国家自主论和精英理论进行评估了。多元主义者十分看重公共舆论影响政府官员的力量，但实际上甚至只有非常少的志愿组织会认为议论政治议题并借此形成任何团体意见是恰当的。[1]此外，多元主义者提供的例证几乎都是交互作用的，也就是说它并不能告诉我们任何因果联系。以交互作用为基础的多元主义者忽视了舆论塑造网络（第五章）在将公共舆论变成与权力精英的政策偏好相一致这一方面的角色，同时也忽视了公众对于一系列广泛的经济议程——如政府对失业者的雇用、政府支持的医疗保险、更高的最低工资——的自由主义偏好从来没有被完全满足过。
多元主义者还宣称，选举时的投票对于立法有着主要影响，但这只是建立在理论证明和其他国家的经验的基础上的，而不是基于美国选举的经验。它没有考虑到第六章所展示的一些因素冲淡了这一可能的影响。特别是，它忽视了两党制使得候选人有意模糊政策偏好以赢得中间选民，导致官员们在竞选时说的是一套，等当选后做的又是一套。它同样也忽视了南方富人直到最近都在民主党内所扮演的关键角色，以及国会中的保守主义投票阵营的否决权。
多元主义者认为，公司老板和经理人内部四分五裂，因而无法形成对政府的主导，但是这一观点却被第三章所展示的公司经理人如何通过一系列的社会机会和经济激励被吸收到上层阶级之中这一证据否定了。他们声称公司之间只能形成狭隘的利益集团，但是却忽视了第四章所展示的通过共同所有权、连锁董事权和对政策研制网络的参与而形成的高度团结。
多元主义者最近还经常挂在嘴边的一个观点是，一种“新自由主义”正在上升，其中公民的院外游说活动激增。[2]这一观点特别强调自由派和基督教右翼之间就文化价值展开的斗争，它注意到自由派总是获得了胜利，但是这种性质的自由派胜利却不能为分析公司权力提供任何东西。“新自由主义”版本的多元主义承认大的基金会，尤其是福特基金会，在很多公民团体起步之时资助过它们，但是却声称这些团体现在已经通过直接邮寄的筹款方式和其他方面的努力在资金上取得了独立。事实上，正如第四章和第五章所示，大多数自由派团体，包括低收入少数族群的倡议团体，仍然十分依赖基金会的资助。更概要地说，将基金会的资助对这些组织的影响最小化，也就忽略了余钱（discretionary money）在任何一个组织的运转中的重要性。
所有的环保组织都被当作这一新自由主义的一部分，但是在第二章中，我们已经揭示了，在匹兹堡和洛杉矶等大城市，企业共同体与增长联盟之间就干净空气的矛盾给了环保主义者首次真正上位的机会。[3]此外，第四章也揭示了，关心环保政策制定的核心团体仍然受到大基金会的赞助，同时也是政策研制网络的一个组成部分。强硬的环保主义者在使舆论关注环保议题上获得了极大成功。他们创立了各种监督团体，这些团体的报告在发布时受到了大众媒体的极大关注。他们还发展出各种控制污染的新想法和新技术且被企业共同体勉强采用。他们的活动对于组织一些特定的开发项目以及保护原始森林来说至关重要。但是自1975年起，他们就再也没能够通过任何企业圆桌会议所反对的立法，他们还经常与温和的环保主义者之间闹不和。环保运动，特别是其中的自由派一翼，在权力这个层面要比它的公众形象所体现的边缘得多。[4]
从20世纪60年代的公民权和反战运动中发展起来的消费者运动同样也被拿来作为新自由主义成功的一个例子。很大程度上受到拉尔夫·纳德所做努力的启发，1967到1974年，这一运动带来了很多新的消费者保护法案的通过。1976年，吉米·卡特上台以来，任命了美国消费者联盟的领袖为农业部副部长，任命纳德国会监督团体的领袖为全国高速公路交通安全管理局的主席。除此之外，一个颇有威望的学者被任命负责职业安全和健康监察局，一名曾帮助起草过很多新消费者安全法案的参议院幕僚被任命为联邦贸易委员会的主席。
然而，没有多少证据能够证明自由派权力在这里面的存在，因为相关的商业团体要么同意立法，要么强行修订使其可以被接受。尽管美国商务部记录了它日常的抗议，但是对于20世纪60年代的消费者保护立法却很少或几乎没有什么商业上的反对。一个重要的例外，是汽车工业对《全国交通和机动车安全法案》（National Traffic and Motor Vehicle Safety Act）的反对，这项法案是一项成功的努力，迫使它们生产更加安全的汽车。[5]
消费者活动的深刻缺陷早在1978年就已经显示出来，当时它在通过一项旨在建立消费者保护局的温和提案上失败了。它构想的这个机构没有执行法律、颁布规则的权力，仅仅是收集信息和在消费者团体与联邦政府打交道或要求对政府行为进行司法审查时帮助他们。即使这样，企业圆桌会议和其他企业组织也强烈反对这一构想，它们通过圆桌会议的消费者议题工作小组来表达不满。尽管这一提案在1975年在参众两院都获得通过，但是最终没有送到白宫，因为福特总统说他一定会投否决票。两年后，尽管新上任的民主党总统表示了支持，但是众议院的保守主义联盟却否决了它。
消费者运动寻求立法规定更大企业责任的努力也全都以失败告终。国会拒绝审议针对企业的联邦宪章构想，让企业得以继续在只有很薄弱的法律调控它们的情况下渗透到各个州政府。试图增强股份持有者权利和强化公司犯罪法的计划也都被否决了。联邦贸易委员会接踵而来的新议案激起了国会强烈的反弹，后者很快被汽车经销商、葬礼承办人和其他商业团体的抱怨给淹没了，这些商业组织感到自己的利益被牺牲了。每一个改革都失败了。在20世纪80年代早期，极端保守主义者甚至试图将联邦贸易委员会给整个取消，好在企业共同体中一些相信它还有些用处的中间派将其保了下来。[6]
从20世纪90年代的立场来审视消费者活动家的成败，一份对消费者运动最详细的研究显示，多元主义者关于70年代开始的“新”经济调控与之前的调节有所不同的观点是错误的，虽然它往往覆盖了更加广泛的产业目标。从更一般的意义上来说，该研究的作者们认为，商业才是利益群体间的支配性力量，尽管非商业性的利益群体在20世纪70年代有所增加。[7](https://www.daowen.com)
对团结起来的企业共同体来说，20世纪60年代以来唯一重要的败北，是70年代“职业安全和健康监察局”的建立。企业的领导们对此强烈反对，因为它不仅有可能成为扩大政府经济调控的先例，而且有可能成为工会的壁垒。然而，如同我们在第七章所指出的，后来的历史证明，这个机构反而让企业权力获益颇丰，使其得以超越某一具体法案的得失，而在总体上由权力精英主导整个政府。到了20世纪80年代，有详细的研究显示，企业共同体已经将这个机构变成了一个“政治囚犯”，它们在提供信息上拖拖拉拉，修改立法来限制它的权力，在获得法律胜利后进一步削减其权力和预算，使得它的监督能力越来越弱，越来越表面化。[8]就好像是为了让这个例子对多元主义者来说更加难以理解一样，这些变化发生的同时，却也是公众正强烈支持加强工作场所的安全法案的时候。
国家自主论者强调政府的独立权力，这是一个有用的入手点，因为历史和比较研究显示，政府的确具有自主的可能性。[9]然而，本书显示，这一可能性在美国却并没有表现出来。国家自主只有在政府是一个统一体，且相对不那么容易被私人组织的雇员和代表所渗透的情况下才有可能，但这两个条件美国政府都不符合。如下文中将要解释的那样，由于历史原因，美国政府是一个分裂的政府，且完全向各种外部势力开放，因而很容易受第六章所揭示的选举过程中的宰制关系的影响，以及第七章所描述的企业共同体和政策研制网络的任命的影响。权力精英在私有部门和政府之间的流动模糊了企业共同体和政府的界限，而这一点并不符合国家自主的理念。
国家自主论的理论家强调政府的制度结构——比如，它是议会制还是总统制，集权还是分权——在形塑政党制度和政治策略上扮演了一个重要的角色。[10]这是一个非常有用的观点，它与美国的阶级支配理论十分相配。第六章显示，独立的行政分支的存在，以及基于州和选区的国会选举，是两党制如此有力的原因，这也使得自由派—劳工联盟很难发展出自己的组织基础。此外，在历史上，由于大多数执行部门缺乏大型的规划班子（planning staffs），从而使得私人政策研制网的繁荣成为可能。而且，美国政府在联邦、州和地方层面上的分工，也有助于解释为什么在大多数城市中“增长联盟”会如此强势。
国家自主论者相信预算和雇员数目的增长意味着该政府部门或机构权力的增强。更加普遍的情况是，联邦政府的持续扩张有时被说成是国家官员权力的绝佳证明。但是，当国家自主性理论家使用联邦预算和雇员人数作为权力指标的时候，他们犯下了三个方面的错误。第一，政府的规模并不必然能够说明它是如何受到控制的。政府可以扩大，但是，可能仍然受到企业共同体的控制。正是出于这一原因，没有什么东西可以替代历史研究所使用的一个或多个权力指标。第二，20世纪60年代到90年代的政府扩张是在州和地方层次，这与独立的联邦政府自身获得了更多的资源这一想象不符。第三，有关联邦政府预算的一项最为详尽和复杂的研究表明，从1950年到1977年，当各种偏差因素（比如通货膨胀）被考虑在内的时候，预算的规模在GDP中的比例实际上下降了8.8%。[11]1980年之后，这一下降的趋势仍然在继续：到2000年时，联邦开支已由占GDP的21.6%下降到18.7%。在21世纪的头4年里，这一比例又开始上升，这在很大程度上要归结于军费的疯狂增长（甚至在阿富汗和伊拉克的战事开始之前就已经开始了），以及公办医疗保险支出和农业企业补助的增加。但是没有人会声称，布什政府是国家自主性理论的例证。
联邦政府雇员人数的数据也与国家自主性理论的期望相悖。在20世纪90年代，无论是在绝对人数上，还是占全国总人口中的比例，联邦的文职和军事雇员的人数都有所下降。此外，大部分的政府雇员从事的是军事及其相关业务。一项针对执行层各个部门的比较研究发现，与国防部相比，其他所有的部门都相形见绌，在将军事人员包括在内的所有联邦雇员中，国防部雇用了超过一半的人员。即使只是计算文职人员，与其最接近的部门相比，国防部的人数也是它们的3到7倍。
国家自主论者关于专家在制定新公共政策上发挥独立作用的宣称也被第四章所讨论的专家作为政策研制网络的一部分这一事实所否定了。当国家自主性理论家指出这些专家提出了许多新政策思想时，他们是正确的，但是他们没有看到，大多数重要的专家都是由政策网络中的一个或更多组织所挑选和资助的，他们的思想在提交到报告和建议中之前，就已经过了企业领导的讨论和评估。
精英论者强调权力的组织基础，这为理解当代的权力结构提供了重要的洞见。组织的确是权力的基础，因为它们的领袖可以要求更多的资源，获得比科层制秩序中处在他们之下的人更多的信息，还可以奖励追随者、惩罚批评者。他们可以影响较低层级的职位，从而使雇员的灵活性和可获得的信息受到限制。他们可以与其他组织的领袖结成联盟以增强他们自己的地位。精英论者还强调上层阶级仍然受到其他精英利益的挑战，普通公民有时也有能力影响精英的活动，尤其是当精英之间相互冲突时。[12]
然而精英论者并不完全接受在美国企业老板和经理人支配着其他精英这一说法。第六章表明，大多数选举上台的官员都依靠富有的家庭和企业领袖作为他们最初的财政支持，而军事领袖则是由赢得了行政分支控制权的文官来任命。精英论者也不愿完全承认，植根于政策研制网络和其他非盈利组织的阶级偏见，使得这些组织的领袖和专家都从属于企业共同体的领袖。对阶级的忽视也导致了精英论者低估了企业支配的组织与工人阶级的组织，特别是工会之间的分歧。一旦工会建立起来了，工会领袖的确会与企业导向的组织的领袖一起共事，但是他们的很多目标却仍然是以阶级为基础的。还有，工会领袖自从20世纪30年代末以来就一次次地被企业共同体所打败，这使得他们已经沦为至多二流的精英。
因此，正如本书所展现的，只有把阶级和组织理论的洞见结合在一起，才能解释美国权力精英的强大。资本主义生产出一个拥有巨大经济资源、在政治权力上也潜力无限的所有者阶级。它同样也生产出不断发生的阶级冲突，这些冲突围绕工资、利润、工作规则、税收和政府管制而展开。作为回应，企业大亨建立了一系列的组织来制度化和合法化他们的阶级资源，使其得以能够容纳和消解阶级冲突。阶级之间的互动，以及包括政府在内的所有美国组织顶端的组织性强制，导致了美国现在的阶级支配的格局。