我国集体劳动争议规制的发展路径与当前劳动关系的新特点
一、 政府集体劳动争议规制发展路径
通过上文的回顾与梳理,自改革开放以来,中国的劳资关系一直处在较为紧张的状态,劳资争议与冲突频发。从下页图表中的数据可以看出,从1994年到2004年,中国集体劳动争议数量及争议涉及人数以较快速度增长,2004年以后有小幅回落,但2008年的劳动争议数量又一次大幅上涨。可见,在2008年随着《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的颁布实施,大量的劳动者开始选择“司法动员”的策略来维护权益。劳动者通过司法手段的救济能够获得更具确定性的结果,其风险也要比集体行动小得多,同时,这也是政府愿意接受的一种能够将劳动争议个体化,引入制度程序,从而有利于社会稳定的权益争取方式(Burstein, 1991)。大量的劳动者在出现利益受到侵害的状况之下,开始依靠法律救济来维权,从实际裁决来看,大部分的劳动争议申诉都以劳动者胜诉告终,劳动者诉求得到了满足或部分满足。但是司法程序成本高、耗时长,而且地方政府有时会因为追求地方经济发展的目标,而在劳动法律执行层面造成“言行分离”的局面,使农民工“司法动员”屡遭失败,进而他们诉诸更为激烈的集体行动方式来维护自身的权益(谢岳,2010)。
此外,我国涉及集体劳动争议处理的法律条款并不多。截至目前共有4部法律,包括《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国工会法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》,此外还有三个专门的行政法规,即《集体合同规定》《劳动人事争议仲裁组织规制》《劳动人事争议仲裁办案规制》。但是这些法律规定中,除《中华人民共和国工会法》二十七条中谈及对于“停工”事件的处理原则外,并没有任何与劳动者集体行动相关的法律规制。另一方面,近年来劳动者的抗争诉求更多地集中在利益诉求,他们要求更高的工资待遇和更好的工作条件,但是我国却没有规制此类争议的法律框架,使得地方政府干预集体行动时一方面有了更多的自主裁量权,另一方也陷入了“无法可依”的两难境地。
集体劳动争议与涉及人数对比图表(12)
此外,通过对我国政府劳动关系规制政策的梳理,可以总结出政府规制理念和价值选择的发展脉络。从1978年到20世纪90年代中期,改革的指导思想一直是“效率优先,兼顾公平”,尽管中央一再强调要“兼顾公平”,但在具体实践中各级地方政府都以效率优先和经济增长为导向,导致社会建设功能不断弱化。虽然在经济建设上取得了举世瞩目的成就,但是由于改革进程中,政府与企业急于“甩包袱”,使得劳动政策基本处于经济体制改革的“配套”地位(郁建兴、何子英,2010)。经济体制改革所带来的是资源配置方式的转变,这种经济调整方式的变革推动了整个中国社会的一次重大转型。社会转型必然导致新旧规范、社会机制、价值观念等方面的冲突和矛盾,社会张力表面化,社会的稳定性降低,由利益矛盾、利益分化、利益冲突和利益重组所引发的群体性事件日渐增多,成为影响社会稳定和发展的一个重要因素(向德平、陈琦,2003)。而改革开放以来政府治理的一条基本经验表明,必须正确处理改革、发展、稳定三者的关系。其中,“发展是硬道理,是解决一切问题的关键”“改革是发展的动力”“稳定是发展和改革的前提”。20世纪90年代后,中国政府逐步形成了“稳定压倒一切”的理念,导致地方政府在处理劳资冲突事件时,往往将维护社会稳定作为自己的首要与核心目标,在这样的逻辑之下,为了确保改革发展的大局,维护稳定成了一项政治任务。因此,劳动者的集体行动很自然地成为“不安定因素”。21世纪以来,政府的执政理念和经济社会发展的目标,有了不同于以往的设计,在经济发展达到一定水平并与社会发展水平相适应后,再片面强调经济发展就可能造成新的失衡,此时,必须强调经济和社会的均衡发展,于是一系列劳动者权益保护性措施纷纷出台,政府在处理集体劳动争议时也逐渐转变理念,开始将劳资冲突视作劳资之间的经济利益纠纷,虽然公权力依然介入,但在处理方式上较之以往有明显变化。
二、 当前劳动关系的新特点
当前正处在第四次工业革命的前端,第四次工业革命的核心是网络化、信息化与智能化的深度融合,以物联网、大数据、机器人及人工智能为代表的数字技术正在驱动社会生产方式变革。互联网的平台效应愈加明显,在其生态圈内创造了更多的类型,如网络游戏、网络约车、分时租房、智能交通等新业态和新商业模式日益活跃,商业模式的变化自然会影响到企业生产经营决策、劳动关系管理等,劳动世界正发生着自工业革命以来最大的变化。全球化的深化、互联网技术的革新、企业组织和管理方式的创新、人口结构的根本性变化改变了以往标准就业形态占主导的局面,并催生出各种非标准雇佣形态。作为一个术语,非标准雇佣形态(Non⁃Standard Form of Employment)是指“标准雇佣形态”范围之外的所有就业类型(ILO,2017)(13)。它与过去传统劳动关系形态的不同主要体现在形式的灵活性:第一,主体关系灵活(主体关系非标准化)。不同于传统雇佣模式中,劳动者必须在指定时间及指定地点完成雇主所指定的工作任务,非标准雇佣形态下,劳动者能够更加灵活自由地参与劳动过程,甚至可以接受多个平台的劳动任务,人身依附性减弱。第二,工作形式灵活。标准劳动关系主要采用全日制、连续雇佣的工作形式,相比之下,非标准劳动关系形态在工作形式上更加灵活,具有以下三个特点:(1) 工作时间更加灵活。非标准雇佣形态下雇主和劳动者签订的劳动合同,以及劳动者的工作时间不再是连续的,而是可以间断。目前有些国家甚至出现了待命合同等新形式。(2) 工作地点更加灵活。劳动者不必待在固定的工作地点,而是可以远程工作或者在多个工作场所流动工作。(3) 工作与互联网等技术结合更加紧密。最新的趋势是工作与互联网平台或者手机App等新技术的结合更加普遍,涉及的行业和领域也日益广泛。不仅出现了很多新的职业类型,包括众包、网约车司机、网络直播等,传统行业的用工方式也在“互联网+”的改造下发生了新的变化,比如制造业中的“创客”、教育行业的网络课堂等。
国际劳工组织(ILO)认为,非标准劳动就业形态的增加已经成为当前全球劳动力市场最显著的变化。非标准就业形态在我国的发展也极为迅速,非全日制用工、劳务派遣在我国的用工形式中长期占有一定比例,而分享经济、众创、众包等新兴业态带动的新就业形态数量也在近年不断增加。以共享经济平台就业人数为例,2017年这一数字约为716万人,比2016年增加了131万人,约占当年城镇新增就业人数的9.7%,占全部城镇劳动力的1.7%(14)。“平台+个人”将成为新的职业景观,互联网的出现降低了交易成本,就业模式转变为自由连接体,越来越多的个体都成为知识工作者,人人都是某个领域的专家,个体的潜能将得到极大释放,每个人的特长都可以方便地在市场上“兑现”,逐渐呈现出了自由连接体的新形态。
新的职业场景,新的劳动形态,必然也将催生出现的劳资关系,政府的规制方式也需要做出相应调整,但规制的基本逻辑和基本原则是有迹可循的。纵观整个规制历程,政府的规制理念似乎经历了“一切以经济建设为中心”“稳定压倒一切”“和谐社会、社会公正”的三阶段变化,但是在实质上,政府的根本宗旨是维持政治稳定,经济效率、社会稳定、公平公正是政府为了稳固其政治合法性地位的三重手段,下文将从这一假设入手,分析六个案例中地方政府集体劳动争议规制的策略选择及行为逻辑。
(1) 中共中央书记处研究室理论组,中华全国总工会办公厅:《当前我国工人阶级状况的调查资料汇编(1)》,中共中央党校出版社1983年版,第13页。
(2) 损耗型生存资源指称如工资、社会福利等一类可以被消费、被消耗而无法再生的资源;产出型生存资源指称如厂房、机器等可以提供工人创造产品,换取收入的一类生存资源。
(3) 杨宜勇:《下岗失业群体的产生、演变和发展趋势》,载《经济与管理研究》2007年第8期。(https://www.daowen.com)
(4) 石美遐:《劳动关系中突发事件的成因及其对策探讨》,劳动和社会保障部劳动科学研究所编:《中国劳动科学研究报告集(1997—1999年度)》,中国劳动社会保障出版社2000年版。
(5) 乔健:《劳动者群体性事件的发展和特点》,载《中国改革》2010年第7期。
(6) 陈利华:《中国“群体性事件”10年增6倍》,载《党建文汇》2005年第9期。
(7) 数据来源:国家统计局发布的“年度统计公报”。见“国家统计局网站”(http://www.stats.gov.cn)。
(8) 资料来源:《2005年度劳动和社会保障事业发展统计公报》。
(9) 数据来源:国家统计局发布的“年度统计公报”。见“国家统计局网站”(http://www.stats.gov.cn)。
(10) 全国总工会新生代农民工问题课题组:《2010年企业新生代农民工状况调查及对策建议》,国家统计局农村司:《2009年农民工监测调查报告》,见“国家统计局网站”(http://www.stats.gov.cn)。
(11) 常凯:《关于罢工合法性的法律分析——以南海本田罢工为案例的研究》,载《战略与管理》2010年第4期。
(12) 资料来源:《中国劳动统计年鉴(1998—2004)》;《年度劳动和社会保障事业发展公报(2005—2010)》。
(13) 标准就业形态是指全日制、无固定期限、劳动关系双方之间存在从属雇佣关系的工作。
(14) 《中国分享经济发展报告2018》,具体参见http://www.sic.gov.cn/News/250/7737.htm.