我国政府在劳动关系中的角色和作用

一、　政府主导的劳动关系治理模式

学者们普遍形成的共识是,政府和工会在协调劳动关系中发挥重要作用,章辉美、洪泸敏(2011)认为造成我国的劳动关系陷入困境的更深层次原因是,劳动关系各方主体没有为劳资博弈营造一个公平的格局,特别是政府和工会没有切实履行相应的职责与功能来为劳动者提供支持。因此很多学者从政府和工会的角度提出规制劳动关系的建议,主要建议是强化政府宏观调控作用(周春梅,2011;施端银、卓高生,2011;程延园,2011;何勤,2012),完善“三方四主体”的协商机制(周春梅,2011;王强,2010;赵泽洪、尤强林,2011),构建对劳动者倾斜保护的政府主导型劳资关系协调机制(韩喜平、徐景一,2011)等。中国的劳动关系属于政府主导型,在这种劳动关系模式下,政府可以通过自上而下的控制来维持劳动关系的稳定(常凯,2005)。

目前学界关于政府在协调劳动关系中的角色定位,存在两种不同观点:一方是主张强化政府在规制劳动关系中的作用,持这一观点的学者主要是基于我国目前的经济以及社会发展阶段,当前市场机制并没有起到有效配置资源的作用,同时政府具备无可比拟的行政权力,在规制劳动关系方面占有资源优势,因此主张强化政府在协调劳动关系中的作用(崔驰、金喜在,2013;李亮山、李雁,2013)。另一方的观点则认为应适当限制政府在劳动关系中的作用,陈微波(2011)从国有企业劳动关系中政府“隐性雇主”身份引发的政府利益与公共利益之间的冲突角度来阐明合理地规制政府的“隐性雇主”角色是构建国有企业和谐劳动关系的重要举措。而李杏果(2011)从“政府失灵”的普遍存在证实政府介入并非解决劳资冲突问题的灵丹妙药。许晓军(2009)认为中国特色的劳动关系调整模式应该是劳资双方之间的协商合作,而不是冲突和对抗,还需要强有力的法律约束和政府干预,以及工会充分发挥集体协商的功能。而高谨(2011)认为应灵活调用职工代表大会制度,通过加强劳资共同决策来减少劳资矛盾,同时也要通过对集体协商的完善,对集体行动的制度化规范以及集体争议调解机制的构建等路径来预防与化解集体劳动争议。

二、　以政策和法律作为主要的治理手段(https://www.daowen.com)

劳工政策是政府实现劳动关系规制的主要手段,许多学者都对改革开放后的一系列劳工政策的目标与效用做出过评价。李琪研究了1992—1999年间的劳工政策以及国有企业劳动关系状况,他指出政府在制定和实施改革政策的时候所要考虑的重要因素始终是减少改革造成的社会震荡,实现国有企业劳动关系的平稳转型,他将这些政策称为“修复措施”,用以修复国有企业的政治和社会功能,弥补劳动者的经济损失和政治地位的损失,维持社会政治稳定,减少社会震荡(李琪,2003)。乔健指出我国目前并没有真正意义上的劳工政策,因为我国现在有关劳动的政策和法律规制都是从属和服务于效率优先的经济增长政策,未能体现出公平与效率的统一(乔健,2005)。常凯认为,改革开放以来我国的劳工政策在政府的政策体系中没有独立的体系和结构,一直是作为经济改革的“配套政策”定位的(常凯,2013)。岳经纶则认为当前中国只有就业政策,尚无劳工政策(岳经纶,2007)。李杏果和郁建兴对此持相同观点,他们认为在“效率优先,兼顾公平”的理念指导下,我国的公共政策主要以经济政策为主,劳动政策从属于经济政策,服务于GDP快速增长的需要,导致社会建设功能不断弱化,适应于市场经济体制的新型社会政策体系却始终未能建立起来(李杏果、郁建兴,2010)。Kinglun Ngok则以1994年的《中华人民共和国劳动法》和2007年的《中华人民共和国劳动合同法》为分析重点来研究中国劳动关系政策和劳动立法的市场化转型。他认为,推动中国劳动关系政策转型的背后巨大动力来自于20世纪70年代末80年代初的失业危机,国家为解决失业危机逐渐释放了对劳动力流动的控制与工作分配(Kinglun Ngok,2010)。汪仕凯认为当前中国的劳工政策带有浓郁的改革特色和发展倾向,所谓改革特色是指劳工政策是与改革大局相配合的,劳动者本身就是改革所针对的对象,劳工政策的变化就是为了改变劳动者吃国家“大锅饭”的局面;所谓发展倾向就是指劳工政策是服务于经济增长这一基本目标的,换言之,劳工政策的核心目标不在于能够为劳动者保护其权益提供多少资源,而在于保障经济增长所必需的劳动力能够得到供应(汪仕凯,2012)。

在一个市场经济中,劳动者在缺少经济资源和权利资源的情况下,政府的政策和法律是他们改变在劳动力市场中弱势地位的主要依托。学界的研究对现阶段劳工政策的评价主要集中于其对经济改革的服务作用,而对于劳工政策是否能真正保护劳动者权益的判断大多数都较为负面。劳工政策本身的价值倾向严重地影响了劳工政策的内容构成,虽然近期出台的一系列劳工政策开始适应市场经济的要求赋予劳动者相应的权益,然而问题的关键绝不在于法律上承诺多少权益,而在于劳动者实际上能够得到多少权益,也就是真正的“获得感”,而在这一点上当前的劳动政策并不支持劳动者成为维护自身权益的集体行动者,也就是说劳动者缺乏能够行动起来的集体权利。李琪一方面肯定了劳工政策为劳动者这个利益群体提供了一种政策资源,但其本身的不稳定性和临时性的本质使得劳动者缺乏长期、稳定的利益保障(李琪,2003)。另外,学者对于中国劳工政策未来的发展方向做出了分析,常凯指出中国劳工政策转型,是以政府为主导的劳动关系调整,从目前着重于个别劳动关系的调整,逐步过渡到以个别劳动关系调整为基础,以集体劳动关系的构建和调整为主体(常凯,2013)。吴清军对此持相同观点,他认为当劳动关系市场化基本完成之后,劳动关系政策应该从市场经济的配套政策转向劳工权益保护的政策体系。而目前的劳动关系政策主要集中于对劳动者个体权益的保护,对集体权益的保护还存在较大的缺陷与不足,完善和发展保障劳动者集体权益的政策是当前劳动关系政策体系改革和发展的当务之急(吴清军,2013)。

目前国内有关劳工政策的研究几乎都得出了相同的结论,即当前涉及劳工问题的相关政策,在许多情况下都是作为经济政策的“配套政策”,即配合以经济效益为目标的经济改革所制定的,其中甚至不乏以牺牲劳动者利益为代价追求经济发展的相关内容,作为政府规制劳动关系基本手段的劳工政策,在我国的政府政策体系中,尚未形成独立的政策体系(李琪,2004;徐小洪,2004;常凯,2013;吴清军,2013)。