中国政府集体劳动争议规制的行为和逻辑
一、 集体劳动争议规制行为
早期西方的争议解决制度是通过工会与雇主双方自发的集体谈判来建构的,而由政府保障的争议解决机制是在最近几十年才引入的,是政府为了削弱工会不断扩张的力量而采取的。但是,在中国,集体谈判被称作“集体协商”,与西方市场经济国家中具有很强对抗性的劳资集体谈判有很大不同。中国的劳动争议解决机制很大程度上是政治性质或行政性质的,因为党政在企业中的影响力在减小,组织的自主权在分散,国家对工作场所的直接干预逐渐减少,因而政府开始通过更为和谐的间接控制来试图填补它在产业关系中的空缺。所以,中国的劳动争议解决机制是强调劳资一体、一元化的机制,而且政府及其承认的劳动者的唯一代表组织,即中华全国总工会,也卷入其中,有强大的干预能力。因而,中国的劳动争议解决机制融合了中、西方特色。
国内许多学者针对集体劳动争议中的政府角色和行为做了研究,蔡永顺(Yongshun Cai,2008)认为政府在处理群体性事件中主要有几点任务:维护社会稳定、实施政策、维护政府形象,而所能采取的策略大致可分为两种,即压制和容忍。政府或者动用国家机器,采用压制手段,或者对部分参与人员进行惩戒,做出示范性的惩罚,以儆效尤,或者政府可以通过满足抗议者的要求来解决事端。但是政府的容忍是有底线的,不能威胁政府政绩,尤其是社会稳定和经济发展,他同时指出压制方式有很大的局限性,未必能真的起到控制劳动者集体行动再次发生的目的。常凯(2012)认为政府在处理劳动者群体性争议时必须坚持“理性对待,法治解决”的原则,对于争议的性质要做出正确的判定,保持中立的态度。吴同在探讨国家与劳动者集体行动之间关系时提及,在中国这样一个国家占据主导地位的社会,劳动者所拥有的社会空间仍然十分有限,而国家拥有协调利益、防止冲突扩展、维持社会稳定的能力和资源(吴同,2010)。陈峰对大连开发区的集体劳动争议事件进行了调研,发现政府面对大规模群体性事件时非常慎重,虽然鼓励劳资双方谈判,但是必要的时候还是会采取压制的手段,且首要目标是维持政局稳定和社会安定,而且政府总是试图将劳资双方的冲突引入到制度化的渠道中去解决。但是,现在的集体劳动争议多是因为利益争议引发的,而现有的法律制度尚未建立处理这类劳动争议的有效机制,因而政府不得不采用非制度化的调解、斡旋等方式来处理此类事件,以期尽快平息争端,政府的直接介入对于快速化解冲突是至关重要的(Chen Feng,2010)。在处理集体劳动争议时,政府通常处在主导地位,根据集体劳动争议的性质、影响范围、背景,给事件定性定调、制定处理原则。政府鼓励协商,但是如有必要也不排除压制(Cai Yongshun, 2008)。政府的干预对于劳资冲突的快速平息起到了至关重要的作用,政府不论是政治上、经济上,还是个人角度,对于平息群体性劳资纠纷都有极大的积极性。政府的目标是平息冲突争端,所以既可以迫使劳动者妥协,也可以迫使资方妥协,但是这种政府主导的模式反映出我国相当长一段时期内的产业关系制度化水平相对比较低。故而,刘湘琛、曾嵘(2007)从构建和谐社会的视角出发,主张在处理集体劳动争议行为时应该采取“去政治化”的方式,以法律形式调整集体劳动争议,建立集体劳动争议的争议表达机制与反应机制两大法律程序。
二、 集体劳动争议规制逻辑
现有的研究文献对于政府集体劳动争议规制逻辑鲜有涉及,大多数提及集体劳动争议中政府行为的文献主要是对政府处理集体劳动争议时遵循的原则和理念做了阐述,如常凯(2012)认为政府在处理集体劳动争议时必须坚持“理性对待,法治解决”的原则,对于集体劳动争议的性质要做出正确的判定,保持中立的态度,维护整体产业关系的稳定,而政府认为产业关系的稳定对于政治合法性而言是至关重要的(Chen Feng, 2009)。1992年邓小平视察南方后要求深化市场化改革,这使得中国的劳动关系经历剧变,维持产业秩序成为中国政府面临的重大挑战之一,因为不稳定的劳动关系会影响改革的稳定。当前中国社会处于一种“刚性稳定”的结构,政府将绝对安定作为政府治理目标,把一切抗议行为都视为无序和混乱,为了维护“稳定”,除了压制或者通过柔性消解策略消化这些事件外,无法谋求纳入制度内予以解决的途径。这样,政府本来可以处于十分“超脱”于劳资双方的地位,但由于处理矛盾的技巧问题和体制性压力的影响而陷入管治困难(于建嵘,2010)。蔡永顺还讨论了中央政府和地方政府在集体劳动争议规制上的角色差异:地方政府有维护社会稳定的责任,所以他们要预防群体性抗议事件,更要防止群体性事件扩大化,中央政府只有在影响社会稳定和政权合法性的情况下,才会干涉地方政府(Cai, 2008)。地方政府有几点任务,即维护社会稳定、实施政策、维护政府形象(Cai, 2008),因而地方政府对群体性事件容忍的底线是不能对政府政绩产生负面影响,尤其是社会稳定和经济发展。陈峰对此持相同的观点,他通过实证研究发现,虽然中国政府声称在处理劳动关系问题时遵循三方原则,但是在实际处理劳资双方的利益冲突时,往往是四方互动的过程,包括政府、工会、劳动者和雇主。政府主导四方博弈的过程,而工会则是在政府和劳动者、劳动者和雇主间承担协调的角色。对于司法程序外的劳资冲突解决,政府的角色是至关重要的,其首要目标是维持政治稳定和社会和平。这一目标使得政府对所有形式的劳动者集体行动都非常敏感,尤其是那些存在政治或外部联系的。同时地方政府还要考虑到集体劳动争议可能对地方投资环境产生的负面影响(Chen Feng, 2010)。吴清军认为政府规制劳动争议的种种行为,其最终目的是要把劳资双方都纳入一定的法律制度框架之内,使劳资双方行为能够法制化和契约化,从而解决劳资矛盾,维护基层产业的良性运转秩序(吴清军,2012)。
上述文献是目前研究中为数不多的对于政府集体劳动争议规制方式、规制作用、规制原则做出分析的,但是对于政府集体劳动争议规制过程中遵循的行为逻辑和理念并没有做出系统性的解释。
三、 中西方政府规制集体劳动争议的理念和行为差异(https://www.daowen.com)
国外文献大都是针对西方发达资本主义国家产业发展进程中,政府与劳动者集体行动之间的互动进行研究,其中提炼的几个观点对于分析中国政府对劳动者集体行动的规制有很多借鉴意义。首先,政府作为社会组织中的一种特殊形态,同样具有自身的利益诉求和价值取向,在分析中不能将其完全视作维护社会公正、维护劳动者权益的保护者角色,也不应将其视作中立的第三方,而是应该从政府作为利益集团的角度出发,政府规制集体劳动争议所采用的任何一种策略选择都有其背后的行为逻辑,而本研究正试图找出这一点。
(一) 工业化进程和劳动关系发展历程的差异
首先,由于西方资本主义国家工业化进程以及劳动者集体行动的发展脉络与我国都存在很大差异,因而西方的一些理论构建和实证分析模式并不适用于中国情境。劳动者的集体行动是资本主义工业化发展到一定历史阶段的产物,它随着资本主义经济发展而壮大,工人阶级也在这个过程中逐步团结成为有组织、有力量的社会团体,而此时西方国家政府还尚未形成系统成熟的劳动体制,因而工人阶级有能力通过集体行动与资本主义政府长期抗衡和博弈,也正是在这不断地斗争中,国家最终承认了劳动者的各种权利,包括个别劳权和集体劳权。许多国家不得不通过制度化的方式吸纳劳动者集体行动,西方国家的各项劳动政策和社会福利机制也说明了这一点。但是,中国的情况与之有很大的不同。我国在建立社会主义市场经济之前,已经形成了一套较为完整的劳动体制,国家有能力控制劳动者的动员和组织活动,并且有相应的制度安排。虽然在改革开放的过程中,这一劳动体制也经历了一系列改革,但是其核心的控制机理并没有发生变化,依然有着明确的政治意识和目标,它通过保护性立法预先给予了工人阶级个人权益,从而有效遏制了劳动者的集体行动,降低了劳动者群体动员的能力,使得政府处在先发制人的优势地位上。所以,从总体来说,中国政府比起相同产业发展水平时期的西方国家,在控制和吸纳劳动者集体行动上占领了先机,陈峰认为中国的特殊政体衍生了国家与劳动者更为独特的关系,即一种国家先入为主控制劳动者集体行动的模式(陈峰, 2009)。
(二) 法律法规与相应规制机制的差异
其次,发达资本主义国家虽然采取的具体形式不同,但大多从法律上承认了劳动者的集体行动权和结社权。欧盟国家在集体行动权立法上的法律规定并不相同,有些国家的集体行动权是由宪法直接赋予的。还有许多国家的立法中并没有对集体劳动争议问题做出详细的规定,主要是依靠过往的判例为依据,如比利时、丹麦、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡和荷兰。德国并没有在宪法中明确规定集体行动权,但是宪法中的结社自由权(Art. 9 III)保证了德国劳动者的集体行动权,其劳动争议处理制度完全是建立在判例法的基础上的。而英国的劳动者虽然没有明确的集体行动权,但1992年的《工会和劳动关系法案》中规定了有关集体行动免责制的内容,根据该法案的规定,如果劳动者采取的集体行动不受免责制的保护,那么该集体行动的组织者和参与者要为自己的行为承担责任(Huxley, 1979; Warneck, 2007)。然而,我国并没有关于集体行动的法律规定,《中华人民共和国工会法》第二十七条中规定:“企业、事业单位发生停工、怠工事件,工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商,反映职工的意见和要求并提出解决意见。对于职工的合理要求,企业、事业单位应当予以解决。工会协助企业、事业单位做好工作,尽快恢复生产、工作秩序。”这是我国现行法律中关于劳动者集体行动问题处理最集中和最明确的规定,这一规定是劳动关系各主体包括政府,对待和处理以停工为主要形式的集体劳动争议的基本法律依据。但是,我国的集体劳动争议立法总体而言是不完整不健全的。所以,从法律基础而言,我国与资本主义国家存在巨大隔阂,这也决定了我国政府在集体劳动争议规制的具体策略上与西方国家的差异。
国内学术研究文献对政府在劳动关系中的角色定位、目的、方式与行为等有许多论述,国家(政府)是产业关系系统中的一个重要主体,它在劳资关系调整中有着重要作用。同时,关于政府集体劳动争议规制、劳动关系规制的研究中可以得出政府在处理集体劳动争议时要尽可能地保证社会稳定、政治稳定和经济效率,这是绝大多数文献中体现出来的政府处事规律,同时政府官员个人职业生涯的发展也是具体地方政府介入集体劳动争议调处时要考量的因素。但是以上研究大都从理论的角度强调了政府在调节劳动关系中的重要性及其角色功能,但仍旧偏向描述,缺乏高度的抽象化提炼。而关于政府规制理念的变化,大多数研究强调了政府在劳动者集体行动的压力下放宽了政治空间,尤其在2010年后,涌现出大量关于政府转变思路,理性处理劳资冲突,寻求建立法律机制的论文,但是这些研究的重点都不在政府规制理念,论述也较为简单笼统,无法解释政府行为的动因和逻辑。此外,大量的实证研究都是以案例研究的形式出现的,而且往往集中于某一地域,这对于回答政府集体劳动争议规制行为逻辑的普遍性缺乏根据。所以本研究将从前人的研究中吸取有益的成果,同时针对本书的研究主题做出针对性的解释。