当前我国政府集体劳动争议规制状况
一、 我国关于集体劳动争议的法律法规
集体劳动争议是市场经济中的正常现象,也是劳动者表达自身诉求,积极争取劳动利益的重要途径之一。当前,我国劳资冲突矛盾较为激烈,而且劳动者的集体行动诉求更多地集中在提高工资待遇、改善工作条件等利益型诉求,而我国目前尚不具备处理利益诉求的法律机制。自20世纪90年代以来,政府为解决集体劳动争议的问题,积极地采用立法的手段缓解劳动者集体行动的压力。1994年出台的《中华人民共和国劳动法》虽然在维护个别劳权方面起到了积极作用,但是并未能有效遏制劳动者的集体行动,也没能缓和劳资冲突。在法律的执行过程中,地方政府的发展主义倾向导致在劳动者权益和地方发展方面面临着冲突。中国劳动法律的特点是中央政府提供了基本的法律框架,但是允许地方政府做出当地具体规定。地方政府常常需要平衡发展地方经济和严格执行劳动法律两个相互冲突的目标(Cooke, 2005)。在2007年到2008年间,中国政府又相继出台了《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》和《中华人民共和国就业促进法》三部法律,进一步调整个别劳动关系。政府希望通过建立制度化的法律机制,从而将不断上涨的劳动者集体行动引入体制内,通过内化的方式化解集体行动带给政府的压力。国家通过对劳动合同制度功能的调整,试图解决中国日益凸显的劳资矛盾问题,这种功能的调整削弱了雇主在劳动合同制度中的强势地位,缓解了市场经济改革中对劳动者权利的侵害,有助于实现劳动者对工作稳定性的追求。虽然这些政策法规的出台在一定程度上体现了政府对于劳动者权益的维护,给予他们表达自己合法诉求的平台,但是在实际的法律执行过程中,由于资方组织的强烈反对,资强劳弱的状况并没有发生改变,再加上全球金融危机的影响,使得法律并没能够充分发挥实际的效用。此外,陈敬慈等认为,这些法律法规侧重于对劳动者个别权利的保护,但是在集体劳权方面并没有体现,劳动者的集体行动权、结社权、集体谈判权依然没有获得有效的保障,因而也就无法从根本上解决劳资双方力量不对等的问题(Chan et.al, 2010)。
但是,集体行动权、集体谈判权在我国的劳动法律体系还是有所体现的。尽管1982年“罢工权”一词从《中华人民共和国宪法》中被取消,然而,2001年2月,全国人大常委会批准了《经济、社会及文化权利公约》有关劳动者“有权罢工”这一规定。1992年修改后的《中华人民共和国工会法》第二十七条也对罢工问题进行了相关的规定,虽然这个规定中用“停工”一词取代了“罢工”,但是暗含了对劳动者集体行动权利的认可(常凯,2010)。而对于集体谈判权的相关法律规定早在1994年出台《中华人民共和国劳动法》和劳动部(现人力资源及社会保障部)颁布的《集体合同条例》进行了详细的规定。从专门针对集体劳动争议的法律规定来看,集体行动方面的立法在我国的劳动法律体系中基本处于空白,现有的法律条文中明确表述的用语是集体劳动争议,但是即便有明确的法律条文,我国涉及集体劳动争议处理的法律与个别劳动争议相比也不多。截至目前共有4部法律谈及集体劳动争议,包括《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国工会法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》,此外还有三个专门的行政法规,即《集体合同规定》《劳动人事争议仲裁组织规制》《劳动人事争议仲裁办案规制》,共有条文16条。和动辄7万—8万的集体劳动争议案件相比,我国现行的法律制度和目前不断攀升的集体劳动争议数量不相协调,即现有的法律规范远远不能满足及时、有效处理集体劳动争议的需求。
从争议的处理机制上看,根据不同的争议类型,我国法律设计了不同的争议解决途径(《中华人民共和国调裁法》第七条、《中华人民共和国劳动法》第八十四条、《集体合同规定》第四十九条、第五十五条,《中华人民共和国劳动合同法》第五十六条),而对于停工、怠工引发争议的规定则最为简单,工会代表职工和有关方面进行协商,但是工会的作用仅限于反映职工的意见和要求,以及提出解决意见。在此过程中工会还承担帮助恢复生产和生产秩序的职责。
现阶段最受关注也是最难处理的就是利益争议,这也是近几年来劳动者集体行动的主要诉求类型,雇主已经遵守法律法规的要求完成了法定义务,但是法律规定的劳动基准不能满足劳动者个人和家庭发展的需要,在这种情况下并没有适用的法律法规。从我国的法条上看,对于集体劳动争议仅有关于因签订集体合同发生的争议,而法定的基本处理程序是,当事人首先协商解决。如果解决不成,当事人双方或者一方可以申请协调处理。当地人民政府劳动行政部门如果认为有必要也可以直接介入协调处理(《中华人民共和国劳动法》第八十四条、《集体合同规定》第四十九条)。具体的协调部门是劳动保障的行政部门组织同级工会和企业组织协调处理(《集体合同规定》第五十条)。由此可见,对于利益争议,我国的法律程序设计很简单,只有双方当事人协商和政府协调两种方式。现行的法律中还没有解决经协商、协调处理不成的如何处置这些内容,正是这种模糊的规制方式,一方面给予了地方政府介入集体劳动争议的依据,一方面也使得地方政府在实际处理中“无法可依”。
二、 地方政府官员对集体劳动争议的主观态度
从上文的分析可以得出,目前我国在处理因利益争议而引发的集体劳动争议方面并没有成熟的法律政策或机制,因而地方政府实际规制集体劳动争议,尤其是劳动者的集体行动争议时,一方面必须遵循中央政府制定的原则,另一方面则是各地政府长期以来形成的制度或非制度传统。地方政府规制集体劳动争议的策略选择在很大程度上受到当地经济发展水平、劳动关系状况,以及政府官员对待劳资冲突和集体行动规制的态度。所以,本研究通过问卷调查的方式收集定量数据用以研究政府官员对当地劳动关系形势的基本判断、他们如何看待劳资争议与经济发展间的关系、对当前集体劳动争议的看法、对集体劳动争议规制方式的看法等。
本研究考量的是政府在集体劳动争议中的态度与行为,而鉴于劳动者的集体行动具有较强的隐蔽性,很难通过参与实际案例获得一手资料,而政府官员在访谈中也有可能对相关敏感问题采取回避或是官方的回答,所以本研究在案例分析的基础上,同时使用问卷法,通过匿名问卷的方式试图收集更为全面的数据。此外,分析政府行为时,政府官员是最小的分析单位,所以本研究将政府官员作为嵌入型分析单位,获得的数据是案例研究(即主要分析单位)的补充。问卷收集的数据主要包括两方面,客观数据通过收集经济增长、就业失业、劳动争议数目等宏观数据进行分析,主观数据主要采集对象是政府人力资源与社会保障部门专门从事争议调处工作的官员,了解他们对当前劳动关系现状、集体劳动争议的判断和分析。问卷发放对象为广东与江苏两地人力资源与社会保障厅、市(直辖市和地级市)人力资源和社会保障局劳动关系处的官员,职级范围涵盖一般科员到处级干部。广东省和江苏省分别属于珠三角和长三角经济区,经济水平处在全国前列,因而劳动关系的复杂程度和发展程度更有典型性,当地政府官员整体的执政经验较为丰富,治理能力较强,因而其对于劳动关系和集体劳动争议的看法和态度很有借鉴意义。
本次调查共回收有效问卷222份,其中江苏省回收问卷99份,广东省回收问卷123份。其中男性158人,女性64人,男女比例超过2∶1,受访者年龄段基本在40岁到55岁之间,从事劳动关系管理工作的平均年限为 8.26 年。副科级128人,占总人数的57.66%,科级63人,占总人数的28.38%,另有14位科员,11位副处级官员,16位初级官员。本科及以上学历的有160人,占全部调查对象的72.1%。
(一) 对当地劳动关系形势的基本判断
在所有调查对象中有164人认为当地的劳动关系较为和谐,其比例高达73.87%,其中76人来自江苏,88人来自广东。有24人认为劳动关系对社会稳定影响很小,60人觉得影响一般,认为有较大影响或是非常有影响的占到大多数,共135人,占总数的60.8%。认为劳动关系对经济发展有较大影响或是非常有影响的人数为133人,占总人数的59.9%。另外,59.91%的被访者认同当地劳动力的供大于求的状况开始发生改变,90.1%的被访者认为当地劳动者集体维权的意识和行动在增强。
从上面的数据来看,参与调查的政府官员中绝大多数人认为本地的劳动关系状况还是较为和谐的,考虑到本次调查的对象来自广东和江苏两个目前国内发展速度最快的省份,这样的数据显得有些偏高,毕竟劳资冲突的激烈程度本身就与地区经济发展水平有较大的关系,而从劳工通讯发布2011年和2012年的集体行动争议案件数量来看,广东和江苏名列一、二位。但是换个角度来看,也可以说明政府对当地的劳资冲突控制能力比较强,所以并未受到很大影响。同时被访者中的大多数都认为劳动关系对于社会稳定和经济发展是有重要影响的。而有关劳动力市场供求变化以及劳动者权利意识的数据表明地方政府和资方确实面临着来自劳动者团结力量的压力。
(二) 对集体劳动争议的看法
我国近年来以集体停工为主要形式的集体劳动争议频发,73.4%的受访者认为造成集体劳动争议频发的主要原因是劳动者的权利意识和集体意识的觉醒,这与上文中分析政府官员认为近年来劳动者维权意识普遍增强相吻合。同时,62.5%的被访者认为随着劳动者意识的觉醒,集体怠工、停工等劳动关系群体事件将会越来越频繁。除此之外,工资增长过缓、企业缺乏人性化的管理、劳动者权利被侵害、正常申诉救济途径相对匮乏,也被认为是导致集体劳动争议事件增多的原因。
当前我国集体劳动争议的类型发生了重大变化,75.86%的被访者认为我国集体劳动争议的焦点已经开始从“以往的由于劳动者权利被侵害而发生的权利争议”转向“要求在现有基础上提高工资待遇、分享发展成果的利益争议”,江苏和广东的地区数据分别为81.82%和71.43%。劳动争议从权利争议向利益争议转化,一方面反映了劳动者权益意识的提高,另一方面也是对我国目前的集体劳动争议规制法律体系提出了挑战。从当前集体劳动争议事件的性质来看,90.95%的被访者认为近年来爆发的集体行动、停工事件大多是劳资之间的经济性质的争议事件,21.55%的被访者认为它们是影响社会稳定的事件,只有极少数人把集体劳动争议看作是有政治诉求的政治事件,或是不合理的集体“敲竹杠”行为(如图3-1)。36.9%的被访者认为以集体停工为主要形式的劳动者集体行动,在市场经济条件下是一种解决劳资矛盾的正常的市场行为,但同样有36.9%的被访者反对这个观点,在这个问题上,被访者的态度有很大分歧,而区域数据则更明显,江苏31.3%的被访者认可,44.4%的被访者反对,而广东的数据则与之正相反,赞成和反对的数据分别为41.5%和31.7%,这与江苏相对保守的行政管理风格也是吻合的。
图3-1 集体劳动争议事件的性质(%)(3)
对于集体劳动争议事件可能产生的影响,政府官员的评价既有正面的,也有负面的,一方面被访者中有36%的人认为集体行动破坏了企业的正常生产,影响招商引资,损害经济发展;仍有将近一半的被访者认为集体行动会破坏社会秩序,危害社会稳定(47.3%);51.8%认为集体行动能够有效推动真正意义上的集体谈判的进行,而政府推动的集体协商只是为了政绩工程的形式化数据;33.3%的被访者认为集体劳动争议可以促进工会改革,增强工会与劳动者的联系;37.8%的被访者认为集体劳动争议有效地提高了工人的工资,有助于收入分配格局的改善(如图3-2)。从这个问题的回答中可以看出政府官员认可集体劳动争议对于劳动者维权以及劳动关系长期发展是有积极作用的,但同时出于社会稳定的考虑,地方政府并不支持这种行为,尤其是较为激进的集体行动。
图3-2 对集体劳动争议产生影响的看法
65.95%的被访者认可近年来,我国发生的集体怠工、停工等集体行动都是工人自发举行的。93位被访者(41.9%)认为近年来,我国发生的劳动者集体行动和集体谈判绝大部分是在理性的状态下进行的,但有87个人(39.2%)持相反的意见,剩余人的态度则比较模糊。而江苏的赞成和反对比分别为34.3%和28.3%,广东则是47.97%和18.7%。虽然,从数据上来看,认为劳动者集体行动是理性行为的多于否认的,但是两者间差异很小,可见政府官员对这个问题的看法也存在很多分歧,而实际集体劳动争议规制中会采取何种做法则很可能取决于地方主管官员对此的主观看法。50%的被访者认为近年来集体劳动争议中劳动者提出的诉求还是比较合理的,8.6%的被访者对此持反对意见,剩下来的人则没有明确表态,从这个数据上来看,我国集体劳动争议绝大多数还是劳动者合理诉求的表达。(https://www.daowen.com)
从数据来看,当中国劳动者的集体行动成为一种劳资矛盾的常态之后,各级政府对此类行动的性质认定已经从“影响社会稳定的因素”逐渐转变为“劳资之间的纠纷”,这种转变反映了政府执政思维的进步。但是目前政府态度仍处于转变过程中,彼此间的差异也很大,这为后文分析政府集体劳动争议规制策略选择的行为逻辑提供了依据。
(三) 对集体劳动争议处理方式的看法
77.03%的被访官员认为目前我国劳方和资方都不成熟,因此需要政府的积极介入,“劳资不成熟,公权需介入”成为地方政府干预集体劳动争议的重要依据。85.14%的受访者认为我国有必要尽快出台《集体争议处理法》,江苏为90.91%,广东为80.5%,在访谈中政府官员也一再提及目前集体劳动争议规制无法可依的状况给他们的实际工作带来了很大困难。
在法律缺失的情况下,政府官员认为最有效的集体劳动争议处理方式是政府主导的三方机制,而劳动监察机构的介入处理与劳动争议仲裁委员会仲裁更适用于权利争议,如果碰上利益争议就很难发挥作用了(如图3-3)。处理群体性劳资纠纷事件,政府最常使用的做法就是启动政府应急管理机制,或是第三方介入的劳资自行协商,在这两个选项上,江苏和广东政府官员的选择有很大差异,这在后面的案例分析中也能体现出来:江苏更倾向于政府主导管控的集体劳动争议规制模式,而广东则更倾向于劳资双方利益协调的方式。
图3-3 最有效的集体劳动争议处理方式
当集体怠工、停工等集体劳动争议事件发生后,92.3%的被访者认为地方政府应该作为第三方协调人身份介入,为劳资的协商谈判创造条件(如图3-4)。向劳资双方施加压力迫使双方达成一致也是较为常用的方式,对待劳方是做出示范性的惩罚,对资方则是要求企业满足劳动者要求。只有极少数人选择政府不介入,完全交由劳资双方自主协商解决。由此可见,即便是利益协调模式下,政府依然是要干预主导的,区别仅限于程度。
图3-4 政府介入集体劳动争议的方式
在处理集体停工事件时,影响政府介入方式和处理策略的最主要因素中,被访者最担心的还是当地的经济发展水平,江苏表现更为明显,其次就是外界环境和舆论压力(如图3-5)。对于集体劳动争议规制缺乏经验、理论指导和法律依据也是影响政府规制方式的重要因素。由此可见,经济发展和社会稳定是地方政府规制集体劳动争议时最优先考虑的问题。
被访官员认为政府在介入处理停工等集体劳动争议事件时的首要任务是维护政局稳定和社会安定,这解释了地方政府在实际处理集体劳动争议时往往是将社会稳定放在首要目标的处理思路。此外,平衡劳资关系,维护弱者权益,构建制度化的集体劳动争议处理机制也是政府介入集体劳动争议的重要任务(如图3-6)。
图3-5 影响政府介入方式和处理策略的因素
图3-6 政府介入集体劳动争议的首要任务
从上述数据来看,当前我国集体劳动争议由权利争议向利益争议转变是政府官员公认的事实,在此过程中劳动者的权利意识也在不断提高,并在未来有可能更频繁地发生劳资冲突。绝大多数地方官员认为近年来爆发的集体怠工、停工事件大多是劳资之间的经济性质的争议事件,对于事件的定性已由过去的“影响社会安定的因素”逐渐转向“经济利益矛盾”。但是,对于劳动者通过集体行动维权,是否是市场经济条件下解决劳资矛盾的正常的市场行为则有很大争议与分歧,这种意见上的相左直接影响了地方政府集体劳动争议规制的方式。将近一半的被访者认为集体劳动争议影响社会稳定,这样的看法可以在一定程度上说明我国地方政府官员虽然对集体劳动争议的定性有了变化,但是在实际规制时依然将维护社会稳定放在了首要位置。绝大多数被访者认为在劳资不成熟的情况下,政府必须以第三方的身份介入调停集体劳动争议,政府主导是地方政府集体劳动争议规制的主要特点。此外,政府规制集体劳动争议时考虑最多的还是政局稳定、经济发展,以及对劳动者权益的保护。
(1) 玛丽·E·加拉格尔著,郁建兴、肖扬东译:《全球化与中国劳工政治》,浙江人民出版社2009年版,第127页。
(2) 郁建兴:《超越发展型国际与中国的国家转型》,载《学术月刊》2008年第4期。
(3) 本节中所有图表均为笔者根据调研数据绘制而成。