政府主导的利益协调模式
一、 案例进展情况
(一) 案例一:F市NH区BT公司
1. 案例背景介绍
G省F市NH区BT公司是以生产汽车零部件为主的外资企业,是BT集团在中国设立的首家独资公司,总投资额9800万美元,主要进行变速器、传动轴的加工和装配,以及发动机零部件的加工。2005年9月公司成立,2007年2月正式投产,年生产能力为24万套(变速箱),直接为集团系统内公司供货。2010年5月1日,BT公司所在的G省F市将当地最低工资标准由原来的770元提高到920元。BT公司的管理方为了达到政府规定的最低工资标准,遂将劳动者工资收入中的330元补贴划出150元挪入工资底薪,劳动者的实际收入并未发生变化。这一做法引发了劳动者的强烈不满,这种不满情绪由来已久,主要因为过低的工资水平、不公正的工资体系以及中日员工工资福利待遇方面差距过大等问题。根据相关数据显示,BT公司在2009财年所赚取的利润比上年同期增长了90%,约39亿美元,但中国劳动者的工资的涨幅却仅为50元人民币。同时,由于商品市场物价的不断攀升,订单量过多等原因导致劳动者所承担的生产任务量的压力不断加大,劳动者更加无法忍受不公正的报酬。
2. 事件进展
(1) 第一阶段:劳动者尝试沟通无果。
劳动者对现有工资待遇、工资的决定机制以及同工同酬等问题强烈不满,并积极向企业工会、企业管理层提出自己的诉求主张,但均被漠视。
(2) 第二阶段:劳动者爆发集体行动,资方强势反击。
在两名积极分子小L和小X牵头之下,持续半个月的集体行动拉开了序幕。由于南海本田厂负责生产包括变速器、变速箱等汽车核心零部件,因此工人长时间的停工行为直接导致了本田在全球的生产链全面瘫痪,并造成了本田全球几十亿产值的损失。
劳动者的集体行动开始于5月17日上午,公司组装科的员工停止工作,参与行动的大多数劳动者都是年龄在18岁到23岁的“新生代农民工”,通过在上下班的班车上交流以及借助QQ群、手机等方式进行沟通后,要求厂方提高劳动者的工资水平。不同于以往媒体上报道的劳动者在工厂外的抗议行动,BT的劳动者将集体行动的活动范围限制在工作场所内,并未采取任何过激行为,只是在工作岗位上停止劳动。
为了尽快平息劳动者集体行动,资方首先选择了分化、威胁的强硬策略。该工厂70%的劳动者都是实习生,他们比一般劳动者的工资更低,实习生每月工资约为900元,而普通工人每月工资1544元。资方与实习生所属的学校沟通,以实习生的毕业证相要挟,要求参与集体行动的实习生签订《承诺书》,保证不再领导、组织和参与集体行动;同时,资方动员所在学校的教师出面劝说实习生复工等。另外,5月22日中午,资方通过广播向全厂通报开除了两名带头集体行动的劳动者,希望能够对全体劳动者产生威慑。但是,资方的强硬策略并没有阻止集体行动的持续进行。集体行动期间,资方虽然就工资增长提出过两套方案,但是其标准远远低于劳动者的诉求,因而遭到了劳动者一方的拒绝。
5月31日,“号称”镇工会工作人员的部分人士进入厂区内与劳动者发生了冲突,这种行为非但没有平息集体行动,反而进一步激怒了劳动者,并导致原本已经复工的部分劳动者再次加入了集体行动的队伍。这一冲突事件的发生成为集体行动的转折点,企业方面对巨大的压力,开始转变态度主动寻求解决问题的方法。
(3) 第三阶段:通过集体谈判解决争议。
6月初,Z先生以BT公司中方总经理及人大代表的双重身份开始介入集体行动事件的解决过程。他希望能与NH区劳动行政部门进行合作,共同促成劳资之间通过集体谈判的方式来平息劳动者的集体行动,尽快恢复生产。随后,Z先生积极与劳动者代表进行沟通,劳方终于同意暂停集体行动。随后,劳方代表将上百条劳动者的诉求进行集中整理,最后聚焦到两大诉求:第一,不论是普通劳动者还是实习生,每人工资增加800元/月;第二,现有的企业工会不能代表员工利益,要求民主改选工会。在Z先生的帮助下,劳方选出了16名代表与资方进行沟通。
6月3日,谈判代表在与企业管理方进行事前沟通的过程中,管理方的法律顾问指责劳方的集体行动违法。面对这一指责,劳方代表不知如何应对。通过媒体的帮助,部分劳方代表找到了劳动关系专家C教授,希望C教授能够作为劳方的法律顾问在他们与资方的谈判中提供法律援助。
6月4日,谈判正式开始。收到劳动者正式委托的C教授进入BT公司帮助劳方谈判代表进行谈判。在这场谈判中,资方首席代表是BT公司总经理,其余4名代表是公司管理课长、财务课长、技术课长以及公司总部法律顾问。劳方于6月3日晚和4日上午重新从四个车间三个班次的劳动者中推选了谈判代表30人。劳方的首席代表为BT公司工会主席,另外4名谈判代表均为一线劳动者,另外26名劳动者代表列席会议并通过传递纸条的方式提出意见。谈判由F市NH区人力资源和社会保障局局长W主持,劳资双方的谈判代表分别坐于其两侧。
谈判共进行了三轮。在谈判中劳资双方充分交换意见,不断博弈。在每轮谈判结束,劳资双方都进行暂时休会,在各自的独立会议室对对方提出的意见进行商讨和考量。
3. 事件结果
通过三轮紧张的谈判,劳资双方终于找到了利益的平衡点,并在法律的框架内就工资增长问题达成了一致。工资在原有工资总额1544元的基础上增加500元,其中包括基本工资部分增加300元,奖金和补贴部分增加66元,其他部分增加134元,共计2044元(增长率为32.4%)。实习生工资从900元增加到1500元(增长率为70%)。另外,资方不追究参与集体行动的劳动者的责任,重新选举工会以及将集体谈判的方式作为日后的常规工资增长机制等内容也被写入了劳资之间的《工资集体协议》。随着该协议的签订,这场引起社会广泛关注的集体行动事件终于得到圆满解决。
这次集体协商结束后,G省工会决定重组BT公司工会。随即,省工会、市工会、区工会与镇工会组成了工会联合工作组,经过半年的时间,在BT公司选举了工会小组长、工会车间分会委员、工会车间分会主席并增选了公司工会副主席与工会委员。职工代表小W当选为公司工会副主席。
自2010年5月17日起,BT公司发生了为期长达19天的集体行动,1800余名劳动者参与其中。这一事件是一个非常典型的案例,它为后来政府规制集体劳动争议的原则、方式、角色提供了新的思路。
(二) 案例二:SZ市GX工厂
1. 案例背景介绍
SZ市GX工厂是西铁城在中国最大的表链代工厂,位于深圳市宝安区沙井街道黄埔第二工业村,工厂建厂已有22年的历史,其股份有65%归西铁城总部所有,它的总公司是国际享有盛誉的跨国公司,GX工厂年销售额约1亿元。
企业在2005年至2010年期间设计出一种工时管理方法,取代原来的“计件制”。打磨部一名劳动者称,按计件制,他每月收入约为2400元,改为计时制估计只有2000元。从2005年开始,他们每天40分钟用于喝水上厕所的时间不被计入工时。每天40分钟,五年算下来,也有11000块左右,每天40分钟不计工资白干活,劳动者对此有很多不满。
2. 事件进展
(1) 第一阶段:劳方尝试沟通,资方漠视。
2010年初,劳动者的长期不满集中爆发,他们在长达一年的时间里,以各种不同的方式向老板提出过改变工时制度的要求,但始终没有获得资方的回应。10月12日,劳动者联名给厂方写了一封信,全厂1000多名劳动者签了名,要求厂方将这40分钟按加班计算,明确表示限期三天给出答复,否则就将采取集体行动进行维权。
(2) 第二阶段:劳方采取集体行动,资方暴力对抗。
到了10月17日(劳方给出的最后限定日),在老板仍不给答复的情况下,劳动者们采取了集体行动,全厂逾千名劳动者参与行动。劳动者中25%是湖南人,他们在工厂工作已有七八年,最少的也有五年的时间,在车间他们大多是生产流程中的骨干,平时在劳动者中间就具有一定威望,自然而然地成为这次事件的核心人群。
最初三天,集体行动仅在厂区范围内进行,劳动者停止劳动,在工位上静坐,将“维权停工,坚持到底,还我血汗钱”的标语写在大纸箱上。厂方曾单方面做过一定妥协,集体行动的第五天,厂方宣布每人补发300元,再按劳动者的工龄计算,每多一年工龄多增加100元。但劳动者们认为“与预期相差太远”。
集体行动一直持续。11月1日,厂方要求所有想要进入工厂的劳动者必须签一份复工合同,不签就不允许进厂,并且没有任何经济补偿。工厂方面通过媒体向社会宣称事件已得到处理,劳动者们全面复工。为此,劳动者更加愤怒,他们在网上发了一封公开信,表明问题根本没有解决。(https://www.daowen.com)
(3) 第三阶段:第三方介入,开始集体谈判。
11月6日,10名劳方代表来到律师事务所,并带来584名员工的签名,该律师所当天正式接受了员工委托,为员工提供法律咨询服务,并在必要时代表员工与企业谈判交涉、签署相应谈判协议。
11月8日,厂员工联名向厂方要求,对争议事项进行谈判。11月9日,律师事务所给GX厂发出律师函,建议厂方尽快与员工代表对话磋商;依照《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》等相关法规依法开展集体协商,并安排时间地点与律师商议谈判程序事宜。同时,律所把律师函内容告知了员工代表,并上报给深圳市律协、司法局,认为劳动者的诉求合理,律师应当代表劳方跟老板谈判。司法局和律协没有对报告下达明确指示。
第二天,厂方表示很乐意看到律师介入,希望尽早面谈。劳资谈判预备会议在11日下午举行,对双方谈判代表人数及构成、旁听人员资格、中止机制、第三方参与、谈判会场纪律等方面都做了约定。
第一轮谈判于13日下午4时正式举行。劳资双方针对争议最大的“每天40分钟工间休息是否算作工作时间”的法律依据产生了激烈争论,未能达成一致,谈判一直持续到当晚10点未有结果。资方代表拿出了一份通告,表明本地的政府对他们的做法是不支持的,并声称他们已经找过中级法院劳动庭的负责人讨论了这个问题,法院也不认为企业的这种行为违法。所以,谈判陷入僵局。
3. 事件结果
16日下午5时,第二轮谈判进行。劳动者明确提出了自己的底牌,双方谈判几乎停止,再陷僵局。一个小时后,厂方经全盘考虑、权衡利弊,对于本次谈判宣布了五条意见,实际上满足了劳方的全部诉求,因为70%的折算是在谈判前劳方约定的妥协幅度之内。
17日厂方向全厂公示了劳资谈判达成的方案,得到全厂劳动者的认可。19日上午,劳资双方对前两次正式谈判的会议备忘录做了确认和签署。对这起劳资纠纷的解决,劳方律师认为劳资谈判在没有官方介入的情况下,完全依照市场经济规律运行,初步验证了在企业层面,劳资双方理性谈判、博弈、自治的可能。
二、 政府主导的利益协调模式特点
(一) 事件定性
案例一和案例二中的两起集体劳动争议事件是近年来政府通过构筑平台,让劳资双方自主谈判,从而顺利平息集体劳动争议的较为典型的案例。尤其是案例一F市政府因为处理类似事件经验不足,所以在集体劳动争议发生最初,政府部门并没有第一时间介入,而是一部分所谓镇工会维持秩序的工作人员与劳动者发生了肢体冲突。但是这种行为造成了极端负面的社会舆论影响,同时也进一步激化了劳动者的情绪,并导致已经复工的部分工人再次加入了集体行动的队伍,使得整个事件陷入僵局。6月初,Z先生以BT公司总经理及人大代表的双重身份开始介入集体劳动争议事件的解决过程。他希望能通过与NH区劳动行政部门合作,促成劳资之间通过谈判的方式来平息集体劳动争议,尽快恢复生产。至此,地方政府(NH区劳动局)转变态度,积极推进通过劳资集体谈判来解决此事,NH区两名政府官员在访谈中提及省政府领导W对此次集体劳动争议的处理还做出了特别批示:
“W同志是非常理智具有前瞻性的。他说:‘只要可控,不一定是坏事。’……他提到了三个原则:第一,停工是工人维权的传统方式,是转变传统经济的催化剂;第二,停工是调整分配格局的转折点;第三,停工是加强人文关怀的新契机。”
从这一批示来看,政府高层领导一方面承认了劳动者的此次集体行动是经济性质的,是劳资双方间因为利益分配而产生的矛盾,同时强调了“可控”性,即说明此次事件尚在政府容忍限度之内,并未危及政府的规制目标。集体劳动争议平息后,处理本次事件的政府官员即劳动行政部门的负责人强调了该地方政府在本次集体劳动争议规制中的基本原则:“理性对待、适度介入、居中调停,依法协商解决。”
从整体来看,案例一中的F市地方政府最初对本次集体行动所采用的是以往传统的非制度处理方式,即以压制劳动者的方式力求尽快平息事件,但是当这一手段非但未能平息劳动者的集体行动,反而起到反效果的时候,政府开始调整自己的策略选择,对此次集体劳动争议重新定位:此次事件首先是属于劳资双方的内部经济性的事件;第二是工人行动都局限于厂区范围内,不涉及公共利益。基于这两点对事件基本性质的认定,政府制定了基本的处理原则和方法:
“对罢工的处理主要是开发区处理。政府主导,开发区管委会高度重视。企业工资毕竟是市场性的,当时的工资都高于最低工资,政府如何干预要研究。罢工的处理主要是通过工会,通过三方机制。……政府主要就是订大的框架和原则。经济方面和利益博弈还是要交给市场。我们做个笼子,鸟在里面飞,但怎么飞我就不管了。……在处理中我们对双方都给压力。公安、维稳办、工会、行政机关,对工人也有压力,让工人不敢闹。个别工人有鼓动闹事的,还有的工人要收费,对这样的人,公安人员会出面进行告诫,告诫其不要胡来。我们也给企业施加压力,企业找我们,质问我们。我说你工资太低,你欠下的账就得还,你每年涨8%就不会发生这个事情。我们的容忍是有限度的。我还要抓维稳呢,抓经济秩序。”
案例一是2010年夏季系列集体劳动争议中的一个典型事件,政府对此次集体劳动争议的定性及规制方式,对其他地区处理类似事件产生了很大影响,许多研究认为此次政府在集体劳动争议中的行为处理是带有标志性意义的,即政府从过去将劳资冲突“政治化”处理的方式,逐渐转向承认劳资内部经济矛盾,给予劳资双方自主协商的空间。案例二同样发生在珠江三角洲,从BT公司发生集体劳动争议开始,该地区劳资冲突频发,政府在处理类似问题时已总结出自己的一套经验。在GX工厂发生集体劳动争议后,政府仍旧没有第一时间介入,但是却有防爆人员入驻厂区内并对参与集体行动的劳动者进行语言上的劝诫,一直到SZ市区政府派人前往该厂视察时,这些防爆人员才撤出工厂,而之后的劳资双方集体谈判是在律师事务所的参与下一步步推动,直至取得最后和解的,在谈判过程中没有政府的介入,完全依照市场经济规律运行,并借助了专业力量,初步验证了在企业层面,劳资双方理性进行谈判、博弈、自治的可能。
从两起事件来看,政府除了初期的干预外,并没有真正介入劳资双方的利益协商,两个案例中的政府都更倾向于为劳资双方创造平台与制定框架,至于具体的协商博弈还是交给劳资双方自主决定。
(二) 主体角色
政府:在利益协调模式下,政府承担的角色更多的是维护秩序,促成谈判。两起集体劳动争议事件发生后,劳动行政部门都没有第一时间达到现场。BT公司劳资双方的谈判虽然有当地劳动行政部门的参与,但是协商的结果最终是由劳资双方谈判达成的,政府只是起了组织协调的作用,从员工谈判代表的选举产生到谈判的具体过程,以及对最终协议的审查,都是按照法律程序来进行的,劳动行政部门并没有多余的干涉。而在GX公司的集体谈判中,政府行政部门甚至都没有出现,是一次完全由劳资双方自主协商的谈判。虽然政府在利益协调模式下干预较少,但是它们依然基于维护社会和谐稳定的职责,试图控制局势。在GX厂发生集体劳动争议的最初三天,工人们突然发现厂区到处都是保安、警察,还有“防暴小分队”,后来谈判中政府虽然没有直接干预,但是资方代表拿出了一个地方通告,表明本地的政府对劳动者的做法是不支持的,并声称他们已经找过中级法院的负责人讨论了这个问题,法院也不认为企业的这种行为违法。
工会:两起集体劳动争议都是由劳动者自发组织的,企业工会并不知情,而上级工会在谈判过程中也未起到任何实质性作用,参与谈判的劳动者代表都是由劳动者自己选举产生的。而NH地方工会在BT发生集体行动初期对劳动者甚至采取了一些相对粗暴的方法。
联动部门:除了劳动行政部门以外,公安部门是发生集体劳动争议等劳动者集体行动时出现频率最高的部门,虽然两起集体劳动争议事件都是在工作场所进行的,劳动者们也都一直保持理性,没有做出过激行为,但是公安部门的存在本身就对他们是一种压力。NH地方官员在访谈中称:
“我们的安保人员是安排在厂区200米以外的一个道路上面去戒备,那么其实这只是给劳资双方传递了一个明确的信息,就是大家作为一个劳资事件来说,大家都不要上升为其他的事件,这是给双方传递这样一个明确的信息。”
(三) 行为互动
两起集体劳动争议事件涉及的都是全体劳动者,而非个别人或个别部门,参与人数多,造成的影响也比较大,但是劳动者都在厂区内行动,并没有离开工作场所,所以并没有对社会安定产生影响。即便如此,政府依然派出安保人员,一方面是防止事态扩大,另一方面也是对参与集体行动的劳动者施加心理压力。劳动者提出的诉求基本都是利益诉求,超出了法律规定的标准,所以在企业合法、劳动者合理的两难局面下,政府没有办法采取强制性的手段,只能顺从事物发展的规律,理性处置。但是,劳资双方间因为天然的力量差异,公权力的介入应该平衡两者的力量,以便二者有更好的沟通基础。
(四) 具体策略
珠三角地区作为经济发展比较快的地区,也是毗邻港澳,它的产业结构的调整起步也比较早,劳动关系与经济发展相对应,发生集体劳动争议有其内在的客观性和必然性。利益协调模式下,政府主要坚持居中调停,坚持中立的立场,为事件的解决预留空间。在保证合法公正的前提下,积极协调,缓和矛盾,确保事件性质不发生改变,把它控制在劳资事件的框架之内,“始终让这种类型的劳资问题控制在协商这个框架内去解决。”当劳资双方谈判陷入僵局的时候,可以借用合适的社会资源介入,比如BT集体劳动争议事件中学者的介入和GX集体劳动争议事件中律师事务所的介入,二者都对劳资双方进行斡旋,并对协商的最终成功起到了非常积极的作用。
G省地方政府的态度对于影响劳动者集体行动的走向起到了十分重要的作用。起初,S镇工会向劳动者施压的行为得到了地方政府的默许,而之后G省最高领导发布了指示,确定了集体劳动争议的经济性质,使得政府在处理中开始转向更为中立的态度。对于G省来说,其主要表现在G省最高层领导对于G省的经济与政治发展制定的原则,即在2008年经济危机之后,G省开始实施产业升级的经济发展方向以及中央一再强调的各地区政府必须履行维护社会和谐稳定的义务。而恰恰是这种发展原则的转变为劳动者集体劳动争议维权的成功创造了政治机会。换言之,劳动者集体行动取得成果的政治空间也就随着政治机会的出现显现出来。
正如G省和NH区两名政府官员在访谈中所述:
“……劳资纠纷只是一个表面现象,从深层次看它是一个产业转型时期必要经历的问题,是结构调整要面临解决的矛盾。……政府必须未雨绸缪,而且需要时间来谈这个事情,谈劳资纠纷和产业结构转型的关系。……地方领导对这个问题也要理性面对,让工人也不要浮躁,在立法上也要讲求方法,达到目的就好了。”
在利益协调模式下,政府的基本目标是控制局势,将事态控制在一定范围内,而其采取的基本手段是保持中立的第三方立场,创造条件让劳资双方自主谈判。