地方政府集体劳动争议规制的特点

前文已经指出,我国法律目前没有对劳动者的集体行动权作出明确规定,只有《中华人民共和国工会法》第二十七条有相关论述(1),但是该法条中只提及了工会的职责,虽然措辞模糊,但是给予了工会介入集体劳动争议的合法性依据。此外,《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款:扰乱机关、团体、企业、事业单位的秩序,致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行,尚未造成严重损失的;尚不够刑事处罚的,处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。《中华人民共和国刑法》第二百九十条也有相似规定(2),这两条虽然不直接涉及集体劳动争议,但是却给予了政府介入集体行动的依据,在实际中也曾有很多案例是通过政府实行执法权来处理的。此外,针对劳动者的集体行动,各地方政府均有应急预案,预案将这些个案视为“劳动者群体性事件”,并设计了应对之策,如《广东省劳动保障群体性事件应急处置预案》,将“劳动保障群体性事件”定义为“因劳动保障权益矛盾引发30人以上参与的劳动者集体上访、停工、怠工和群体聚集等事件。”政府将集体行动定义为群体性事件,使得这些事件反映出的劳资矛盾就不再仅仅被视为一种企业内部的现象,劳资纠纷也就不再仅仅是一种市场经济中的固有产物,它们与社会大环境和政府的要求之间发生了密切的联系,或者被视为是一种影响社会稳定的现象,这也是政府介入其中的主要合法性基础。

随着市场经济的发展,政府开始逐渐转变对集体劳动争议,尤其是集体行动争议的认识,一些地方政府也转变了态度,将集体劳动争议的性质界定为劳动者与雇主之间为了利益分配而引发的经济性矛盾,而不再赋予其另外的政治含义,虽然政府在具体处理手法上依然带有过去以行政手段介入的传统,但是慢慢开始鼓励劳资双方通过自主协商去解决冲突,逐渐培育劳资双方的独立主体地位。当然,从各地实际发生的集体劳动争议事件及其处理过程来看,劳资双方还未能完全实现自主调解,政府在冲突处理中依然发挥重要的作用,有时甚至采取公权力进行强制干预。但是总体来看,无论是中央政府还是地方政府,都在强调协调处理劳资纠纷的原则,将政府职责更多地定位在建立沟通平台,从而促使劳资双方就利益问题协商谈判。然而,虽然总体原则一致,但是地方政府在具体的集体劳动争议事件中使用的规制方式和规制力度上还是有很大不同的。例如,2010年广东与大连两地的政府在集体行动争议事件中将自身定位为中立的第三方,没有直接介入劳资双方的谈判,而是制定协商规则,调解斡旋双方关系。两地的地方工会在平息集体劳动争议中起了至关重要的作用,它们推进雇主和劳动者按照已有的法律和制度框架进行谈判,通过协商对话来解决问题,双方最终达成了一致的解决方案,从而顺利地化解了劳资冲突。除此之外,一些第三方组织也开始加入劳资双方利益协调的过程中,例如,某些律师事务所成功地介入和推动了ZS的GX表链厂的劳资双方集体谈判,劳动者委托律师作为代表与资方谈判,律所得到官方确认后,正式向资方发出集体谈判要约,全程参与了谈判的全过程。广东、大连、深圳三地的政府在集体劳动争议事件中都是以第三方的角色出现,虽然也或多或少有一些行政化的手段,但还是将政府的介入程度控制在有限的范围内,地方工会和律师发挥了更大作用。但是,与之呈明显差异的是江苏省,政府积极、直接介入集体劳动争议事件中,不仅是扮演了敦促双方谈判的角色,而且还亲自参与到谈判过程中去,成了劳资双方沟通的媒介,并最终实现了平息劳资冲突的目标。(https://www.daowen.com)

从国内外学者的研究来看,政府应对集体劳动争议的规制模式主要可以分为两种,一种是专制的,即对劳动者的集体行动实行高压政策,而另一种是自由的,倾向于与劳动者的集体行动妥协(Zolberg, 1986)。这一观点得到许多学者的认可,他们几乎都将政府的应对措施分为两种,即压制和容忍,但是无论具体手段如何,政府遵循的最高原则都是控制劳动者的集体行动规模和发展,一切以“可控”为标准(Hyman, 1989;Bellance, 1993;Cai, 2008)。本研究以“压制”与“容忍”作为分析中国地方政府集体劳动争议规制策略的两个维度,从地方政府规制理念、规制手段以及干预程度三个主要角度,对集体劳动争议规制进行分析,并根据地方政府的行为表现差异,将政府的集体劳动争议规制策略分为“利益协调模式”“主导管控模式”“强力干预模式”,其中利益协调模式倾向于容忍,强力干预模式倾向于压制,而主导管控模式则处在两者之间。