政府集体劳动争议规制的基本原则和手段
一、 政府集体劳动争议规制的基本原则
上文的分析将地方政府在处理集体劳动争议中的实际做法分成了三类,三者在政府的干预程度、干预手段上有差异,但其本质的规制原则是相同的。因为劳动者集体行动的特征,即事件的负面影响、不可预见性、紧急性和群体聚集等,使政府规制集体劳动争议的实际操作都是源于“基于维护社会稳定,止于维护社会稳定”的思路,这一思路可以说贯穿于政府处置的整个过程(李琪,2013)。“基于维护社会稳定”是指政府的处置过程并非完全以解决劳资矛盾为宗旨,而是以“维护社会稳定”为核心目标;“止于维护社会稳定”是指在劳动者群体性事件发生之后,政府的介入程度仅仅限于“平息事件”或者“劳动者复工”。在过去很长一段时间,地方政府将劳动者的集体行动看作“事件”,而不是劳资矛盾,政府的集体劳动争议规制也不是以解决劳资矛盾为目的,而是以为社会和谐稳定为目的,只要达成社会稳定的目标,一切策略都是可以使用的。本研究虽然将政府的具体规制方式总结为三种策略模式,但这仅仅是根据政府的干预程度和干预行为划分的(如表5-1),其本质都是政府主导下的干预模型。这种“以维护社会稳定为首要且核心”的思路与多年来各级政府对社会稳定的过度关注和强调有关,特别是近年来,这已经成为地方各级党政部门的第一“责任”,所谓的“一票否决制”更让基层政府官员们承受了巨大的压力。在此情况下,他们一方面对包括劳动者群体性事件在内的任何可能影响稳定的事件,采取了“严防死守”的策略;另一方面,对群体性事件的评估又以其对社会和谐的影响程度为标准,或者说,在劳动者的集体行动尚未形成或者产生影响社会稳定的后果之前,其萌芽状态难以引起政府的足够重视,以致劳动者对雇主违法行为的举报或者提出的经济诉求得不到回应而酿成群体性事件。政府的这种干预思路使劳资矛盾引发的事件虽然得以平息,但在事件之下的深层劳资矛盾并没有解决,劳动者还有可能转变行动方式,继续争取他们的诉求。
表5-1 政府集体劳动争议规制模式划分
二、 政府集体劳动争议规制的基本手段
在集体劳动争议规制的实际操作中,政府以维护社会稳定为基本原则,演化出了一套规制集体劳动争议的手段,而这些手段的使用并不受限于具体的策略模式,依据实际情况出发,可能一起集体劳动争议事件中会用到所有手段,也有可能用到其中几种,这些手段基本可概括为:协调、瓦解与分化、控制和处罚、安抚、警示。
协调:自中央政府转变执政理念之后,对劳动者集体行动事件的应对发生了策略上的转变,从政府强势的压制转为强势的协调。这种“强势协调”又不同于劳动争议处理程序中的自愿调解,也不同于争议仲裁中的前置性调解,它是政府运用行政资源与公权力,在处置劳动者集体行动事件中进行的强制性斡旋。其实,政府出面协调斡旋也是劳资双方所期待的。当集体行动发生之后,双方进入了一个谈判前的僵局,由于中国缺少正式的、真实的集体谈判机制,致使劳资双方的矛盾无法在劳资关系的日常运行中获得周期性的缓解与解决。在这种情况下,劳资矛盾一旦激化,也就是劳动者的集体行动一旦形成,双方会立即进入僵持的状态。当僵局出现后,劳资双方会产生打破僵局的需求,一方面劳动者因为组织化程度较低,支撑后续集体行动的资源匮乏,需要在短时间内结束行动;另一方面,雇主更因生产经营秩序受阻、订货合同延误或者其他额外成本的压力而需要及时解决纠纷。此时,政府出面斡旋可以说是符合劳资双方意愿的,主导管控模式下的政府规制更是将这种“强势协调”发挥到了极致,自己作为中间人分别与劳资双方对话,寻求解决之道。
瓦解与分化:政府要平息事件,最便捷的途径就是改变劳动者的组织化形态,分化行动者的群体。显然,在这项工作中,政府与资方的立场上一致的,这也是造成个案中劳动者普遍误解政府是支持资方的,与资方持一致立场的主要原因。汪建华分析新生代农民工的集体抗争模式时指出,现阶段的劳动者团结是一种利益团结,它是建立在劳动者获得共同利益的期望上的,一旦利益得到满足,这种劳动者之间的团结也会随之消失(汪建华、孟泉,2013)。正是因为劳动者这种利益性团结的特点,使得政府能够通过采用奖励等方式来分化劳动者群体,正如GZ案例中护工和保安的实例,通过重点突破、利益分化,使得集体行动人数由原来的122人下降到最终的13人。(https://www.daowen.com)
控制:因为集体劳动争议涉及人数往往比较多,所以政府在规制中必然会将控制事件的规模和影响范围作为工作重点。常用的方式是尽量将劳动者的行动控制在厂区范围之内,这就要动用警力与当地治安人员在厂门口设置警戒线;当劳动者外出到当地政府办公地点的时候,警方会采取戒备措施;当劳动者出现过激行为的时候,会及时采取制止手段。控制的效应不仅仅局限于抑制负面影响,还有分化和瓦解劳动者群体的效果,特别是在政府出动警力之后,常常会让劳动者感到巨大的压力,进而认为政府并不支持劳动者的集体行动,自己很有可能承担风险,从而最终放弃行动。政府有时还会使用控制手段强势介入协调劳资双方的利益矛盾,向双方共同施加压力,以达到使双方尽快达成利益均衡点的目标。
处罚:主要体现在GZ案例中,政府根据《中华人民共和国治安管理处罚法》或《中华人民共和国刑法》对集体行动的劳动者实施处罚,这种方式在二十年前改革深化阶段使用得尤其多,但在近几年的劳动者集体行动事件中使用得越来越少。
安抚:郑广怀通过分析珠三角地区地方政府在保护劳工权益中的行为,提出“安抚性国家”的概念,借此指出安抚性国家主要治理集体劳动争议策略的特点,包括“模糊利益冲突”、“言行分离”与“点面结合”(3)(郑广怀,2010)。这也正是案例中的政府规制体现出来的特点,政府通过工会或者政府部门的信访工作人员了解劳动者的利益诉求,同时给予精神上的抚慰,用以软化劳动者的态度,同时又还以一定的物质奖励,从而达到尽快解决、平息事态的作用。
警示:在因为利益诉求引发的集体行动中,用人单位并没有违反法律,而劳动者的利益诉求又没有明确的法律依据,因而当劳动者的集体行动突破必要限度时,政府即可根据法律对劳动者予以警告,提醒其注意自己行动的合法性。
由于缺乏利益争议处理的法律和制度框架,这为地方政府平息集体劳动争议留下了足够的自主空间,但是无论是何种规制模式,其实际处理过程中始终以维护社会稳定为核心且首要的目标。现在看来,政府规制集体劳动争议的几种模式都还是有效的,其有效性在于,尽管劳动者集体劳动争议事件呈上升趋势,但政府总能在极短的时间内控制住整体局势,并且促使劳资双方达成彼此相对满意的协商结果,并未影响地区内的社会稳定和经济发展。虽然“利益协调模式”“主导管控模式”“强力干预模式”在政府规制程度和规制手段等方面有差异(如表5-2),但是其基本思路都是一致的。首先,政府介入的核心目的不是为了解决劳资双方在集体谈判中出现僵局,使劳资关系的调整机制得以延续,而是要平息一场劳资矛盾激化而成的集体行动事件。再者,政府在劳资之间的斡旋中,所持立场并非是基于劳资双方的利益,政府有其自身的利益主张,其真实的立场是平息事件以达到维护社会稳定的目的,因而政府具体的规制行为取决于如何能快速有效地控制局面。最后,在平息劳动者集体行动事件的过程中,政府是主体,是行为的实施方;劳资双方均为客体,是政府行为的施加方,劳资双方虽然是劳动关系的绝对主体,但在当前的集体行动争议事件处置中,缺少主动权。
表5-2 政府罢工规制策略比较
