政府集体劳动争议规制的行为逻辑
一、 中央政府:以政治合法性为根本目标
中央政府作为利益集团,其追求的根本目标就是维持政权合法性,而大多数国家往往有政体(国家的性质)和政府(一个具体的国家领导班子)合一的倾向,且其合法性一般都建立在绩效之上。政绩是绝大多数国家维持政权合法性的重要依据,他们常常用类似于“国家计划”以及“发展战略”等概念来游说公民。对于国家而言,其绩效合法性主要来源于三个方面:经济表现、道德表率和国家防御(Zhao, 2011)。为了获取民众的拥护,国家的政治领袖们常常做出各种承诺,其中最多的就是尽快改善公民的生活水准,并且不断强调自己与其他政权体制相比,有着无可比拟的优越性,所以经济发展的成就和政府绩效为这些国家政权提供了一定的合法性基础。
此外,在政体和政府合一的情况下,对政府的挑战同时就是对政体的挑战,并会立即导致国家的合法性危机。政府很难容忍社会对国家最高领导和最高决策的公开批评,社会危机比较难以通过政府重组而得到解决,而种种从政府角度来说不得不采取的压制政策却可能使社会矛盾以更强的形式表现出来(赵鼎新,2006)。因而政府将社会稳定看作是维护政权合法性必须实现的目标之一,而所有可能引起社会不安定的因素都会受到中央政府的严格控制。但是,经济发展水平与政府政绩对于维持政权合法性的正面影响也是有一定限度的。其有效性主要取决于民众的心理预期,公众心理预期的改变必然动摇其合法性基础,而政府作为公权力的代表,本身承担着维护社会公平公正的责任,一旦公民觉察出他们的权益日益受到削弱,极有可能对当权者的政权合法性提出挑战。
对于任何一个国家而言,经济绩效、社会稳定、公平公正是中央政府为实现政权合法性必须要努力达成的三个目标。总体来说,中央政府一直致力于在经济发展的竞争力、维护社会公正以及长期的政治控制之间找到一种平衡(Gallagher et.al, 2011)。正如奥佛所言,劳动关系中政府的功能体现在经济积累、社会安定和合法性(4)之间实现某种程度上的平衡(Offe, 1984)。但是,中央政府在集体劳动争议问题上的主要职责是制定法律和政策,并不会参与到实际的解决过程中,但是地方政府在实际操作中必须依循中央政府确立的原则,而中央政府在劳动关系和应对劳动者集体行动上的态度很好地诠释了效率、公平、稳定三者对其的意义。
中国特色的社会主义市场经济与西方发达国家的资本主义市场经济在形成路径上有很大差异。中国自上而下推动经济改革,市场经济改革在先,政治改革滞后,使得中国政府一直以经济发展为先导,生产效率、GDP等经济指标是地方政府官员政绩考核的最重要标准。当时中央政府追求的三个目标是:经济效率、经济发展、社会稳定(5),因而地方政府为了吸引投资,在政策上往往向资方倾斜,遇到劳资纠纷,也站在雇主的角度说话,某种程度上忽视了公平。到了20世纪90年代后,中国政府逐步形成了“稳定压倒一切”的理念,保证社会稳定成了政府工作的一大要务,我国的维稳机制也是从那个时候开始建立起来,并一直沿用至今。2002年十六大以后,才慢慢兴起了对民生、和谐社会等社会公平概念的讨论。由此可见,中央政府在集体劳动争议规制问题上的基本行为逻辑就是控制劳动者的集体行动,避免其妨害政权合法性,政治稳定是其最高行为准则,为了达成这一目标,必须坚持经济效率、社会稳定、公平公正三者间的统一,但是因为三者本身存在矛盾,所以中央政府只能追求动态平衡以维持政权合法性(如图5-1)。
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图5-1 中央政府罢工规制行为逻辑
二、 地方政府:基于政治空间的平衡
虽然中央政府为了维持政权合法性,必须维持经济效率、社会稳定和公平公正三者间的平衡,但是这并不意味着中央政府就可以有效地实现这三个目标之间的平衡。复杂的府际关系、各地不平衡且自主的发展状况以及部门利益等一系列因素都会导致三者的失衡(周雪光, 2011;Zeitlin, 1985)。这种平衡在具体矛盾的处理上会表现为一种动态变化的状况,平衡会由于政府偏向于某一目标的实现而被不断打破与重塑。这个规律在市场经济改革,特别是国企改革阶段表现尤为明显。为了保证经济改革的实现,中国政府在不断地整合自由市场经济发展的原则与社会主义政治原则,从而达到官方经济意识形态的成功转型(Chen, 1995)。而对国企改革问题,政府在劳工政策方面也不断地采用“改革”与“修复”的策略,最终使基层的观念得以转变(李琪,2003)。这种对劳工政策的“改革”与“修复”还体现在近几年出台的一系列劳动法律上。政府另一方面又继续鼓励资本在中国的扩张,如富士康这类制造业巨头,可以在中国许多省份与城市开设工厂,并得到地方政府的积极支持。
中国地方政府实际上也面临着效率、公平、稳定之间的平衡任务,只不过这个目标是一种“自上而下”的政治机制所产生的结果。政府一方面要发展地方经济,但在保证经济发展、给予企业各项优惠政策、扶植企业提高效率的同时,地方政府还要秉承中央所提出的“和谐劳动关系构建”“维护职工权益”等有关社会公平的原则,这又反映出政府实际上在劳资之间争取合法性的一面。所以,中国情境下,地方政府在处理劳资关系问题时,常常要面对的是效率、稳定、公平(隐含合法性)三者间的平衡,而政府在过去的惯常的行为模式是重效率、重稳定、轻公平(有损合法性),这就使得三个目标间失衡,引发了社会矛盾。众多实际案例表明,一旦出现劳资冲突,政府实际上也陷入了“平衡危机”之中,而不同的地方政府面对具体的集体劳动争议案例,其实际规制行为也有很大差异,这在上一章已经有过分析了,而这些差异的实质其实就是地方政府给予劳动者行动的政治空间(政治机会)不同。
政治机会结构指的是那些比较常规的、相对稳定的(但又不是永久的)、能改变人们社会运动参与度的政治环境(6)。根据其稳定性的差异,政治机会结构又可以分为稳定的政治机会结构因素和不稳定的政治机会结构因素(Gmason & Meyer,1996)。对于本研究的六个案例而言,其共性的地方在于稳定的政治机会结构,包含了国家层面对集体劳动争议规制的相关法律规定和机制,以及不同地域过往相对稳定的规制传统,而其差异性的地方则在于各地不稳定的外部环境、主体的角色及行为互动,本研究将从政治空间的角度,基于这两方面的差异,分析地方政府集体劳动争议规制策略背后的行为逻辑。