地方政府规制行为差异:基于政治空间的分析
一、 外部环境
(一) 政治环境
地方政府的行为逻辑与中央政府有很多共性的地方,中央政府制定的原则、政策、纲领,甚至是宣传性的口号,都是地方政府治理的依据与准则。中国自上而下推动改革开放,经济改革在先,政治改革滞后,使得中国政府过去一直以经济发展为先决条件,“一切以经济建设为中心”,生产效率、GDP等经济指标是地方政府官员政绩考核的最重要标准。因而地方政府为了吸引投资,在政策上往往向资方倾斜,遇到劳资纠纷,也站在雇主的角度说话,某种程度上牺牲了劳动者的权益。此外,20世纪90年代后,中国政府逐步形成了“稳定压倒一切”的理念,导致地方政府在处理劳资冲突事件时,首先考虑的是社会稳定,保证社会稳定成了政府工作的一大要务。因而在过往的集体劳动争议事件处理经历中,政府往往会简单地将集体行动类的劳动争议事件定性为“突发性事件”“不稳定事件”“影响社会稳定的不安全因素”或“劳动者违法行为”,其处理方式往往是将劳资纠纷当成突发性事件和危及社会稳定的问题而予以强力压制,或动用警力强制劳动者复工,甚至动用国家机器和刑事手段来警告劳动者,目的就是为了尽快扫除阻碍社会稳定的不利因素。2002年以后,中央政府提出科学发展观,建设和谐社会的口号,因而地方政府在处理劳动问题时还必须注重社会影响,保护劳动者的合法权益。所以,地方政府同中央政府一样,在具体的集体劳动争议规制中必须平衡社会稳定、经济效率、公平公正三者间的关系,但是,与中央政府不同的是,地方政府平衡逻辑的目标并不是政权合法性,而是地方政府受到中央政府的立法控制、财政控制和行政控制,因而必须尊重中央政府指定的大政方针,同时中央政府和地方政府本身就有趋同的利益。
地方政府官员除了要遵循中央政府制定的原则外,还必须完成上级领导交待指派的任务。在集体行动事件上,尤其是涉及人数多、影响较大的集体行动事件爆发后,上级领导往往会做出指示,访谈中地方政府官员对这个问题有自己的想法:
“不能凡上访就给下级黄牌……应尊重劳资事件客观规律,上级领导不要动辄干预,‘限期复工’之类。”
BT公司的集体行动事件能够顺利解决是和G省最高领导人做出的批示分不开的。
(二) 经济环境
本研究主要涉及的两个省份,即江苏和广东,处于我国经济发展水平的最前列,经济正处于产业结构转型升级的关键时期,SZ市政府负责人在访谈中说:
“我们现在的问题不是招商引资,而是吸引人才,加快产业结构转型升级的速度。”
所以这两个省并不像我国内陆地区的某些省份那样为了吸引投资而在劳动关系问题上偏向资方。近年来,江苏、浙江、广东等地纷纷出台“退城出市”的政策,要求技术水平低、污染严重、破坏环境的企业迁出当地,一改往日以GDP为唯一标准的行政理念。除去共性的地方,广东与江苏的经济结构还是有很大差异的,广东由“三来一补”发展起来,经济的外源性很强,是名副其实的“世界工厂”,而江苏则是靠乡镇经济、民营经济发家,内源性强。两者不同的经济类型直接影响劳资双方间的关系,进而影响政府的集体劳动争议规制模式。
(三) 文化环境
江苏省厅的几位被访官员在访谈中多次提及江苏的文化传统和经济特色。
“江苏经济是乡土经济,而广东经济是浮萍经济”,“江苏经济是以乡镇企业和民营企业起家的,很多打工的都是乡民,劳资冲突不像广东那样激烈”,“因为地方文化的关系,没有太多的斗争精神,往往比较含蓄和保守,处理事情也更加理智和柔和一些,包括资方也都比较容易让步”。
地方文化环境对于地方的行政风格也会产生重要影响,它通过个人、社会和政府三个角度来作用,即个人人格结构、社会伦理价值和管理理念。从政府角度而言,政府的治理手段,即资源配置方式的偏好,就表达了地方政府的行政管理理念,而地方政府管理理念的差异,集中体现在治理手段不同偏好的差异(7)。从访谈中不难看出吴越文化对长三角的地方政府行政管理理念和方式的影响,当地社会管理偏好于依靠政府的行政力量进行调节,进而分配社会资源,传统行政文化和惯例在其中起着更为重要的作用。
二、 主体角色及行为互动
(一) 政府
从前文的数据分析中可以发现,当前我国集体劳动争议由权利争议向利益争议转变是政府官员公认的事实,在此过程中劳动者的权利意识也在不断提高。绝大多数地方政府官员认为近年来爆发的集体怠工、停工事件大多是劳资之间的经济性质的争议事件,对于事件的定性已由过去的“影响社会安定的因素”逐渐转向“经济利益矛盾”。但是,对于劳动者集体行动,是否是市场经济条件下解决劳资矛盾的正常的市场行为则有很大争议与分歧,这种意见上的相左直接影响了地方政府集体劳动争议规制的方式。将近一半的被访者认为集体行动影响社会稳定,这样的看法可以在一定程度上说明我国地方政府官员虽然对集体行动的定性有了变化,但是在实际规制时依然以维护社会和谐稳定为首要原则,第一反应还是要控制劳动者集体行动的影响。绝大多数被访者认为在劳资不成熟的情况下,政府必须以第三方的身份介入调停集体行动,政府主导是地方政府集体劳动争议规制的主要特点。此外,政府规制集体劳动争议时考虑最多的还是政局稳定、经济发展,以及对劳动者权益的保护。
上述分析表明政府官员对于集体劳动争议规制有两类态度,一类是依据传统行政力量介入的思路处理,另一类是让劳资双方自主协商谈判,几位被访官员在访谈中的回答也说明了这点:
“第一时间介入,摸清原因;及时稳控双方情绪,防止事态扩大,影响稳定;讲清事理,讲透法理,劝谈促和;无法达成调停协议,政府应成立工作小组,引导帮助职工依法维权,企业依法用工。”
“政府在处理集体停工事件,不应强力介入,而是要通过劳资双方协商解决是相对稳妥的处理方式,只有在影响社会公共安全问题,政府才能运用行政力量计入,慎用警力。”
广东、江苏两省政府官员在回答“处理集体劳动争议最有效的方式”一题时,两省的答案是非常两极化的,江苏官员认为启动政府应急预案是最有效的方式,而广东官员则认为劳资自主协商才是更有效的方式,这种理念也反映到案例中两地政府集体劳动争议规制的实际操作中。(https://www.daowen.com)
政府官员虽然对集体行动的性质有了更为准确的认识,但是过去以维护社会稳定为首要原则,依靠行政力量直接介入劳资冲突的思路和做法仍然在影响着地方政府的规制策略,使得政府在行政管控和劳资自治两套理念中徘徊。
(二) 工会
《中国工会章程》总则第一条便对工会性质作了规定,突出了工会的双重角色。这一规定传达了两点重要信息,首先中国工会必须接受中国共产党的领导,其次它是维护国家政权的重要工具,清晰揭示了与国家相关的因素对工会的重大影响。但是,《中华人民共和国工会法》中将维护劳动者利益放在工会职能的首位,明确工会必须代表劳动者的利益。于是,工会不得不承担两种角色,作为政治团体,它要积极配合政府的工作,还要以企业与职工之间调解者的身份分担企业的部分管理职能;同时,作为劳动者的团体组织,工会应以维护劳动者的利益为唯一要义,提高劳动者地位。陈佩华(Anita Chan,1993)分析了1956年至1989年间发生的5次劳动者集体行动(其中几次有工会的参与),她认为这些事件都发生在国家力量较弱或是国家政权内部出现分化的时候(8)。工会利用这些时机,争取自主性和独立地位,维护劳动者权益。学者的研究分析大都肯定了国家因素会对工会工作产生影响,前者提及的是国家政权,而后者是政党,但是两者的结论有很大差异,陈佩华强调了工会与国家政权之间的冲突,而游正林认为工会的工作始终是顺应政党的政治需要(游正林,2010)。
国内外学者对中国工会角色的看法大致是相同的,认同工会是政府机构,是执行政府政策的工具,同时也要维护劳动者利益。Bill Taylor, Qi Li(2007)认为中华全国总工会并不是完全意义上的工会组织,因为它的法律角色要求它既要保护工会会员的利益,还要保护整个工人阶级的利益,这也就意味着维护国家利益。中华全国总工会是政府机构,更确切地说,是比较关心劳动者权益的政府机构。陈峰(Feng Chen)认为中国工会具有两种角色:一是执行国家的工业政策,二是维护劳动者的利益(9)。实践中,工会扮演的角色取决于它是否与制度允许它扮演的角色有冲突,根据不同的情况选择对劳动争议和劳动者抗议的介入模式,即代表、调解和阻止。他认为工会实际上是政府内部的一个机构,服从于国家,缺乏自主性和独立性,工会在解决劳资冲突中的表现更像是调停者或第三方。
陈峰(2009)从工会权力来源分析中国工会的角色及其与政府的关系,市场经济国家的工会从组织动员成员获得集体力量来影响劳工政策和立法,而中国工会的行政权力的大小在很大程度上是由它们在政府中所处的位置决定的。国家对工会的控制一方面限制了工会的自主性,限制了工会有效解决劳资冲突的能力,但另一方面,在政府允许甚至是期望的情况下,工会功能可以得到很好的实现,同时也因为这种国家控制关系,使得工会能够深入行政体系,获得了更多的权力,在劳动立法、劳资冲突处理等方面扩大了工会的影响力(10),在一定程度上达成了保护劳动者权益的目标。由其分析可见,国家控制对工会的影响既有消极的,也有积极的。
从上述研究来看,政府与中国工会之间的紧密关系是毋庸置疑的,政府是工会力量来源的基础,虽然工会有维护职工权利的义务,但是在实际集体劳动争议规制中,工会往往是作为政府的工具出现的。在长三角的三个案例中,政府和同级工会关系紧密,集体劳动争议发生后,政府先派出地方工会安抚劳动者的情绪,收集意见,从而避免矛盾性质转变。与之相对比的是,珠三角案例中的工会在整个集体劳动争议规制过程中显得可有可无。笔者还曾在大连开发区做过调研,该开发区也曾爆发过系列集体劳动争议事件,当地工会在集体劳动争议规制的过程中起了至关重要的作用。由此可见,政府集体劳动争议规制的策略选择与政府和工会之间的关系,以及地方工会的能力有很大关系。
(三) 劳动者
从前文的数据分析来看,政府官员普遍认识到当前我国的集体劳动争议正逐步由权利争议向利益争议转变,随着劳动者权利意识的不断提高,在未来数年内,集体劳动争议将愈演愈烈,所以政府急需建立制度化的集体劳动争议规制方式。
政府集体劳动争议规制策略的选择与参与集体劳动争议的劳动者人数、劳动者力量以及集体劳动争议造成的社会影响有直接关系。本研究的六个案例中除去GZ医院的案例,其他五个案例的集体劳动争议的覆盖范围是全体劳动者,涉及人数非常多,因而对企业经济以及社会影响都是非常大的,据前文数据分析得出的结论来看,集体劳动争议造成的社会影响是政府选择干预策略时所考虑的重要因素之一。因此,在这五个案例中,不论政府采取的具体集体劳动争议规制策略如何,政府都是积极介入、第一时间介入的。反观GZ医院的案例,当时参与行动的工人约120人,他们中间大部分人是护工,这些人的集体行动本身不会对医院的正常运行造成威胁,而且护工的可替代性较强,病人家属可以从其他医院请到护工。此外,医院护工申诉的情况在GZ市各大医院都有存在,所以对其处理会产生深远的示范效应。故而,在此案例中政府并没有第一时间介入,而是对参与集体行动的劳动者进行利益分化,当部分劳动者行为举止过激,影响到公共利益时,采取惩罚的规制方式以示惩戒。
(四) 资方
资方的性质与规模是影响政府集体劳动争议规制策略的重要因素,这一点在GZ医院案例中体现得尤为明显。案例中的资方是G省省属的一家医院,是提供公共服务的事业单位,而护工劳动关系所属的派遣公司与医院有着直接联系:
“我们是作为劳务派遣在医院工作的,我们原来由‘新悦银辉公司’接管,后来又改由‘康谊公司’负责。在2008年7月1日的时候,负责管理我们的‘康谊公司’更名为现在的‘康宁公司’。实际上,‘康宁公司’是由医院高层领导负责创建的,我们院长就是董事长,是公司的企业法人。这样一来的话,‘康宁公司’实质上就是广州中医药大学第一附属医院的下属公司。”
用人单位背景的特殊性,以及所处行业具有公共服务的属性,地方政府在集体劳动争议规制中做出相对有利于用人单位的决策是可以预见的。而案例四SZ市GJ厂则是与之完全相反的情况,该企业是在当地政府整体规划政策的要求下“退城出市”,资方提出的经济补偿方案已远高于法律规定的标准,但这是一次“关闭型”的集体劳动争议,即三方关系即将面临终止,无论是政府还是劳动者对企业都没有任何留恋,政府为了尽快平息集体劳动争议,向资方施加了压力,最后资方支付了两倍于原赔偿方案的补偿金。
三、 行为逻辑:基于政治空间的平衡选择
前文总结归纳了我国地方政府集体劳动争议规制的三种策略模式,而本章则是分析政府做出策略选择时受到哪些因素的影响,并试图抽象出地方政府的行为逻辑。基于上文的分析,政府集体劳动争议规制策略选择受到外部环境(包括政治环境、经济环境、文化环境)以及主体间行为互动的影响(如图5-2)。
图5-2 政府集体劳动争议规制策略的影响因素
地方政府的基本行为逻辑同中央政府一样,也是在地方经济发展、劳动者权利保护、社会稳定三者间寻求平衡。但是同中央政府不同的是,地方政府寻求三者平衡的目标并不是实现政权合法性,而是使地方政绩和个人政绩最优化。而为了实现这一目标,地方政府不得不在“经济改革”与“制度修复”的过程中,平衡劳动者权益受损与维护社会和谐稳定二者间的关系。
中国的劳动争议解决机制很大程度上是有政治意涵的,通过对政府规制行为、策略及影响因素的分析,笔者认为地方政府介入集体行动的策略选择遵循两重行为逻辑,进而产生了规制模式的二重性特点。具体说来,其一是策略性规制,其二是传统性规制。所谓策略性规制,是指政府为实现效率、公平、稳定三个目标的平衡而介入集体劳动争议,且因为劳资双方施加的不同压力,而不断调整自己的策略倾向性;传统性介入则是指地方政府依赖传统,形成非正式的制度性行为(11)。地方政府以其惯有的维稳思路和管理方式为手段,以实现效率、公平、稳定三者间的平衡为目标,积极介入解决集体劳动争议事件,这种差异能够在一定程度上解释不同地方政府在集体劳动争议规制方式上的差异。
现阶段劳资主体还不成熟,政府又具备强大的资源优势,所以地方政府依靠传统的、非制度化的规制确实能够快速解决目前发生的一系列集体劳动争议事件,在短期内平息事态,实现效率、公平、稳定三者间的平衡。但是依据调节学派的理论,如果积累模式、生产范式、调节模式不匹配,那就必须要调整规则,才能持续发展。从长期来看,我国地方政府这种非制度化的规制方式是缺乏稳定性的,因为缺乏制度化支撑的公平是无法长期保障的,而效率和稳定也会随之出现问题。市场经济进一步发展,劳资矛盾的复杂程度也必然日益加剧,建立制度化的集体劳动争议规制机制势在必行。