当前政府集体劳动争议规制的其他机制
目前我国尚未形成规制因利益争议引发的集体劳动争议的法律和制度框架,地方政府往往遵循策略性介入和传统性介入的二重逻辑,但是这种非制度性的规制方式却使得劳资政三方的博弈陷入了循环:劳动者不满——要求资方答复、谈判——资方拒绝——劳动者转而采取集体行动——政府为平息事件而介入,向劳资双方施加压力——劳资双方被迫做出让步达成一致。如果在企业内有劳资矛盾的调整机制,这个博弈循环是很难形成的,因为在劳动者表示不满后,其诉求会通过正式的沟通渠道反映给雇主,雇主在制度的规制下又必须做出回应,劳资双方此时可以就双方的矛盾进行沟通协商。当这种沟通谈判机制不存在的时候,劳资矛盾只能转为劳动争议事件,最终就形成这个循环博弈的局面。
地方政府规制集体劳动争议的实际做法没有完善的制度机制,留下了诸多问题。首先,群体性事件是劳资矛盾积累激化的结果,解决了事件并不意味着解决了劳资矛盾。事件具有偶然性,而劳资矛盾却是常态的,是劳资关系中固有的,也无法一次性解决。当事件得以平息的时候,劳资矛盾可能依然存在,在一些持续维系的劳资关系中,矛盾可能会进一步聚集,会再次激化为劳动者群体性事件。再者,平息群体性事件需要的是一次性的资源投入,而劳资矛盾的协调却需要一套制度,无论是对个体劳资关系还是集体劳资关系,制度都具有随时调整劳资矛盾的功能,使矛盾的聚集不会达到激化的临界点。最后,在劳动者集体行动争议事件中,劳动者常常是作为事件处置的对象,而在劳资矛盾中,劳动者和用人单位都是劳资矛盾的主体,这才是两者本质上的差别,这种差别也导致不同的结果。在政府的过往规制过程中,劳动者缺少发言权与决定权,也就是说,他们的诉求结果需要依靠政府工作人员实现,劳动者虽然在行动时确实通过群体性力量获得了一定的砝码,但正如笔者在文中所提到的,这种力量并不在制度明确许可的范畴内,无法长期存在,只是一种暂时性的压力。而在劳资矛盾中,劳动者是一方主体,他们就有处置矛盾的主动权,他们可以将矛盾变为争议,通过正常的渠道表达,在缺少正常渠道的情况下,他们就可能等矛盾聚集起来之后,通过集体行动的方式表达出来。因此,建立制度化的调整机制,才是减少劳资冲突,实现政府有效规制的正确路径,在访谈中,各地政府官员也多次表达希望能够尽快建立集体劳动争议规制方面的立法或是机制,以便在实际处理中有法可依。
随着劳动者集体行动的不断增多,政府也试图通过一些制度化的途径将劳资冲突引入到体制内解决,其中对集体协商的大力推进是最重要的表现。根据中华全国总工会公布的数据,截至2016年底,全国签订集体合同242.2万份,覆盖企业679.4万家,覆盖职工2.90亿人,全国共签订行业集体合同25.7万份,覆盖企业134.8万家,覆盖职工4328.9万人。已有30个省级工会和新疆生产建设兵团工会提前完成了建制率目标,即已建工会企业集体协商建制率达到80%以上,百人以上建会企业建制率达到90%以上(中华全国总工会,2017)。
这种政府推动的“自上而下”的集体协商模式是出于政治稳定的要求。在中央政府“稳定压倒一切”的方针下,地方政府必须谨慎行事,消除一切不稳定因素。地方政府和工会采用“政府主导”的集体协商模式是因为地方政府和工会没有十足把握控制由真正的劳资博弈所带来的结果。由于真正的劳资博弈的结果无法预知,劳资谈判中的针锋相对可能引发劳资冲突的爆发,而一旦谈判陷入僵局或谈判破裂也有可能导致劳资矛盾激化,结果可能导致更大范围的产业冲突与秩序混乱。这样的局面将会对地方政府和工会的工作带来更大的掌控难度,对维护社会和谐稳定的目标造成巨大的冲击。因此,与市场经济体制相适应的利益博弈机制在中国始终没有建立起来,被“华丽的数字工程”所掩盖的是深深埋藏的劳资矛盾的隐患。在权力治理模式下,劳资利益关系失衡,企业中的“雇主主导”“单方决定”使雇主的力量继续增强,而劳动者由于缺乏利益的代表与有效的利益表达方式,长期处于弱势地位,导致劳资力量严重不平衡。
除了集体协商以外,三方机制也是政府一直大力推动的,三方协商机制的核心目的是,在确定与劳动有关的社会经济政策时,通过各个层级的劳资政三方的有效沟通和协商、共同参与政策的制定和实施、化解劳动争议,从而达成共识、维护正常和谐的劳动关系。Clark和Lee(2002)评估了中国在何种程度上开展了真正意义上的社会对话。他们的研究发现三方主体的职责非常有限,主要集中在狭义的劳动关系问题上,政府参与被限定在人力资源和社会保障部的参与上。另一方面,三方协商的前提是三方主体互相独立,而我国在这一方面是缺失的,工会和雇主组织服从国家和党的领导,与国际劳工组织真正意义上的社会对话的前提条件是相违背的。与上述观点不同,Shao等学者(2005)认为虽然中国的三方协商机制还处于早期阶段,还有很多局限,不像先进市场经济国家的社会对话那样有效和有影响力,但三方协商机制的重要意义在于它加强了工会和雇主组织的自主性,促进了企业层面集体协商的实施。
从效果来看,政府主导的集体协商机制和三方机制都不是协调劳资矛盾、规制集体劳动争议的最佳途径,其原因在于劳动者不具备真正意义上的团结权、集体行动权和谈判权,使得他们在各种正式机制中退化为从属位置,因而当前建立集体劳动争议规制的重点在于改变过去政府主导、劳资从属的治理模式,充分发挥多元共治的作用,让劳动关系成为中心。
(1) 《中华人民共和国工会法》第二十七条:企业、事业单位发生停工、怠工事件,工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商,反映职工的意见和要求并提出解决意见。对于职工的合理要求,企业、事业单位应当予以解决。工会协助企业、事业单位做好工作,尽快恢复生产、工作秩序。
(2) 聚众扰乱社会秩序,情节严重,致使工作、生产、营业和教学、科研无法进行,造成严重损失的,对首要分子,处三年以上七年以下有期徒刑;对其他积极参加的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。
(3) 郑广怀:《劳工权益与安抚性国家——以珠三角农民工为例》,载《开放时代》2010年第5期。(https://www.daowen.com)
(4) 这里的合法性不仅是指代民众对于政府执政权威的承认,而且包括维持国家在经济发展、社会政策制定、政治改革等方面的行为变化得到大众的公认与接受(Hyman,2008)。
(5) 李培林等:《中国社会结构转型的中近期趋势与隐患》,载《战略与管理》1998年第5期。
(6) 赵鼎新:《社会与政治运动讲义》,社会科学文献出版社,2006年,第196页。
(7) 陈庆云、鄞益奋:《文化差异:地方行政改革研究的新视角》,载《中国行政管理》2008年第8期。
(8) Anita Chan(1993) Revolution or Corporatism? Workers and Trade Unions in Post⁃Mao China. The Australian Journal of Chinese Affairs, Vol. 29.
(9) Feng Chen(2003) Between the State and Labor: The Conflict of Chinese Trade Unions' Dual Institutional Identity. The China Quarterly, Vol. 176.
(10) Feng Chen(2009) Union Power in China Source, Operation, and Constraints. Modern China, Vol. 35.
(11) 所谓非正式制度性行为是指,在一定的经验积累逐步形成传统之后,行为逻辑基本稳定。此时,政府的介入方式更如多元主义劳动关系理论中所讲的“informal regulation”或称“custom and practice”(Flanders, 1970)。这便是一种非正式的却具有制度效用的行为。