政府主导的集体劳动争议规制模式:利与弊
改革开放为我国经济带来举世瞩目的成就,与此同时劳资矛盾也在不断激化,随着市场经济改革的进一步深化,劳资矛盾的复杂程度越来越高,劳动者的抗争行为也展现出新的特点和方式。劳动者的集体行动呈现出克制与理性的特点,而且劳动争议类型逐渐由权利争议向利益争议转变。与此相对应的是,地方政府的处理态度与方法也发生了一些变化,开始将集体劳动争议,包括集体行动看作因工资问题引发的经济性质的劳资纠纷,鼓励劳资双方通过工资集体协商去解决。
我国现有的法律制度体系内没有对集体行动类的集体劳动争议做专门规定,因而地方政府在实际处理中不得不采用非制度化的调解、斡旋等方式来处理此类事件,以期尽快平息争端。笔者以珠三角和长三角两地为样本收集定量数据做描述统计,用以分析地方政府官员对于集体劳动争议性质、影响、处理方式等问题的主观态度和看法。在丰富的实地调研的基础上,选择了六个具有代表性的案例对我国地方政府规制集体劳动争议的具体策略进行研究,对案例中政府、工会、工人和雇主的角色定位及主体互动关系进行了解构与分析,得出三种规制策略模式。在此基础上,进一步分析影响政府策略选择的因素,从而抽象出政府的行为逻辑。
本研究得出以下几点结论:
结论之一:随着市场经济体制的建立与深化,我国劳动者的集体抗争行为不断发生变化,政府集体劳动争议规制政策也相应做出调整,在改革与修复的过程中缓解利益矛盾和冲突。
改革开放初期,国企改制开启了国企劳动者从“主人翁”向“受雇劳动者”转变的历史,也为下一阶段国企改革的深入推进奠定了基础。政府在这一阶段为了减轻市场化改革带来的震荡,缓解劳动者与企业主之间的矛盾,大力推动企业民主管理以保持国企工人的“主人翁”地位,回应基层民主化的要求。这一阶段各项政策推动的主要目的是为经济建设服务,平衡市场化改革给劳动者阶层带来的巨大落差。
20世纪90年代以后,国企改革继续稳步推进,劳动者的集体行动以失业下岗工人为主体,包括了少量的退休劳动者和在职劳动者。政府采取了一系列被称为“修复措施”的稳定政策,用以修复国有企业的政治和社会功能,弥补劳动者的经济损失和政治地位的损失,维持社会政治稳定,减少社会震荡。20世纪80年代末90年代初,国内外政治环境复杂,使得“稳定压倒一切”成为政府执政的重要纲领之一,劳动者的集体行动也被定性为“群体性事件”或“突发事件”,被视作可能影响社会稳定的不安定因素。
跨世纪以后,我国政府开始重视民生问题,积极加大在公共服务方面的投入,不断强化公平公正的价值取向,推进经济建设和社会建设并进的理念。城市劳动者与农民工的基本诉求正在趋同,大部分诉求都直接涉及提高工资待遇和改善劳动条件。政府将群体性事件定性为人民内部矛盾,地方政府对各种群体性事件的态度也开始变得审慎起来,越来越多的地方政府开始采取“柔性政策”化解社会矛盾。
结论之二:集体行动立法缺失的情况下,地方政府官员对于集体劳动争议问题有各自的看法,他们的态度影响了政府集体劳动争议规制的具体方式。
从专门针对集体行动的法律规定来看,集体行动立法在我国的劳动法律体系中基本处于空白。如果是由于权利争议引发的集体行动,地方政府尚可将劳动者重新导向法律机制解决,通过仲裁或是诉讼一般能够妥善处理。但对于利益争议引发的集体行动,地方政府可以使用的方法极为有限,主要是通过协调处理,引导劳资双方自主协商解决矛盾,但由于缺乏制度化的保障措施,往往使地方政府陷入被动。
绝大多数地方官员认为近年来爆发的集体怠工、停工事件大多是劳资之间的经济性质的争议事件,对于事件的定性已由过去的“影响社会安定的因素”逐渐转向“经济利益矛盾”。但是,对于劳动者的集体行动是否是市场经济条件下解决劳资矛盾的正常的市场行为则有很大争议与分歧,这种意见上的相左直接影响了地方政府规制集体劳动争议的方式。
结论之三:现阶段,我国地方政府集体劳动争议规制策略主要有三种模式,即利益协调模式、主导管控模式和强力干预模式,这三种模式依据政府介入的程度和方式划分。(https://www.daowen.com)
在利益协调模式下,政府的基本目标是控制局势,将事态控制在一定范围内,而其采取的基本手段是保持中立的第三方立场,创造条件让劳资双方自主谈判。主导管控模式下的政府更为强调对事态的全盘控制,基本目标同样是稳定,但是却并没有给予劳资双方太多的自主协商权,而是全面介入到协商过程中,甚至取代了资方与劳方在谈判中的角色,更多的是调动自身具备的政治优势和行政资源来控制事态。强力干预模式下的政府规制将劳动者集体行动视作影响社会安定的因素,政府为了控制劳动者的集体行动,避免负面的社会影响,一旦劳动者的行为超出政府容忍的界限,政府就可能采取警示压制的方式。
三种规制模式在政府的干预程度、干预手段上有差异,但其本质的规制原则是相同的。因为劳动者集体行动的特征,即事件的负面影响、不可预见性、紧急性和群体聚集等,使政府规制集体劳动争议的实际操作都是遵循一种非制度化的解决思路,这一思路可以说贯穿政府规制的整个过程,地方政府集体劳动争议规制策略模式的差异实质是地方政府给予劳动者集体行动的政治空间(政治机会)不同。
结论之四:政府集体劳动争议规制的策略选择是基于经济效率、社会稳定、公平公正三者间的平衡逻辑做出的。
中央政府在集体劳动争议规制问题上的基本行为逻辑就是控制劳动者的集体行动,避免其妨害政权合法性,政治稳定是其最高行为准则,为了达成这一目标,必须坚持经济效率、社会稳定、公平公正三者间的统一,但是因为三者本身存在矛盾,所以中央政府只能追求动态平衡以维持政权合法性。
地方政府同中央政府一样,在具体的集体劳动争议规制中必须平衡社会稳定、经济效率、公平公正三者间的关系,但是,与中央政府不同的是,地方政府平衡逻辑的目标并不是政权合法性,而是地方政绩与个人政绩的最优化。同时,中央政府和地方政府本身就有趋同的利益,地方政府又受到中央政府的立法控制、财政控制和行政控制,因而必须遵循中央政府制定的大政方针。
地方政府介入集体劳动争议的策略选择遵循两重行为逻辑,进而产生了规制模式的两重性特点。一方面,政府为实现效率、公平、稳定三个目标的平衡而介入集体行动,且因为劳资双方施加的不同压力,而不断调整自己的策略倾向性,使地方政绩和个人政绩最优化;另一方面,地方政府依赖传统,形成非正式的制度性行为。地方政府以行政化的管理方式为手段,以实现效率、公平、稳定三者间的平衡为目标,积极介入解决集体行动事件。
结论之五:社会主体共同参与、多元共治的规制机制是未来政府集体劳动争议规制的必然趋势。
现阶段劳资主体还不成熟,政府又具备强大的资源优势,所以地方政府依靠固有传统的、非制度化的规制确实能够快速解决目前发生的一系列集体行动事件,在短期内平息事态,实现效率、公平、稳定三者间的平衡,但是非制度化的集体劳动争议规制方式无法真正解决问题,只能令劳动关系主体陷入循环往复的僵局之中。
政府主导的集体协商机制和三方机制都不是协调劳资矛盾、规制集体劳动争议的最佳途径,其原因在于目前劳动者还不具备真正意义上的团结权、集体行动权和谈判权,使得他们在各种正式机制中退化为消失的主体。如果政府不能赋予劳动者集体劳动权,让他们成长为独立主体,那么就不可能改变当前的集体劳动争议规制状况。
总而言之,政府主导的集体劳动争议规制机制是在一定历史时期下,符合我国社会经济发展路径和发展水平的选择,取得了良好的治理效果,随着社会主义市场经济不断成熟完善,完全由政府主导的规制机制弊端出现,不但没有稳定可依赖的长期机制,而且极有可能使政府陷入两难境地,遭遇不必要的负面评价。2015年中央发布《关于构建和谐劳动关系的意见》,在目标任务中提出了“党委领导、政府负责、社会协同、企业和职工参与、法治保障的工作体制”,以及“党政力量、群团力量、企业力量、社会力量统一起来”的工作思路。所以,现阶段需要的是构建具有中国特点的多元共治的集体劳动争议规制模式,除了政府参与以外,劳动者、资方、工会、社会组织等都应该承担自己作为独立主体的作用,共同助力和谐劳动关系构建。