国外多元共治规制经验
西方国家由于建立市场经济较早,经历了较长时间的劳动关系、劳资冲突与政府规制之间的博弈和互动,普遍建立了有关集体劳动争议,尤其是集体行动争议的较为完善的处理程序与方法,而这些处理程序和方法之所以能行之有效,主要依赖的是相关的法律和机制建构,本节从这两个方面梳理比较有代表性和借鉴价值的做法。
一、 欧盟国家集体劳动争议规制法律
(一) 集体行动权的合法性依据
欧盟研究所将集体行动归为以下几种类型:(1) 单纯的政治性集体行动(Purely political strikes),这种集体行动形式在理论上是遭到大多数国家禁止的,除了丹麦(如果集体行动是短期的,而且理由合理)、芬兰、爱尔兰和挪威。(2) 团结行动(Solidarity action),该行动的目的主要是为了支援其他劳动者,除拉脱维亚、卢森堡、荷兰和英国,在欧洲许多国家是合法的,但是要满足一定的条件。(3) 纠察制度(Picketing),口头劝诫式的纠察在所有国家都是合法的,除了法国。但是暴力行动在任何国家都是绝对非法的。(4) 联合抵制(Boycotts)在丹麦、荷兰、挪威、葡萄牙、瑞典是合法的,blockade(拒绝在卷入争议的公司工作)在丹麦、芬兰、挪威和瑞典合法。(5) 怠工(Go⁃slow)在芬兰、德国、希腊、爱尔兰、卢森堡、马耳他、荷兰、挪威、葡萄牙、瑞典和英国是合法的集体行动形式,但是比利时、丹麦和法国则禁止这种形式的集体行动。(6) 严守标准(Work⁃to⁃rule),即劳动者完全依照其与雇主签订的雇佣合同中的职位描述工作,在丹麦、德国、法国、挪威是合法的,另外塞浦路斯、芬兰、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、卢森堡、马耳他、荷兰、西班牙、瑞典和英国也有可能出现这样的情况。(7) 警告罢工(Warning strike)在保加利亚、塞浦路斯、爱沙尼亚、德国、匈牙利、立陶宛、波兰和罗马尼亚是允许的,但是它们都会对该行动持续的时间进行限制。值得一提的是,英国和爱尔兰的情况比较特殊,因为原则上来讲,任何形式的集体行动都是非法的,但是因为有免责制,所以一定条件下的集体行动还是被许可的。
具体到集体行动权立法上,欧盟国家的法律规定并不相同,有些国家的集体行动权是由宪法直接赋予的,如法国,但除了宪法的规定外,法国还有其他一些具体的法律、制度配合,公共部门的集体行动是由31号法案规制的(Act 31 July 1963),私营部门的集体行动则由判例法规制。虽然法国法律明确赋予了劳动者集体行动权,但这种权力并非毫无约束。1986年7月法国高院规定,为了获取“不合理的”,或是雇主无力满足的“过量”需求的罢工活动将被视作是非法集体行动。此外,集体行动的目的必须是合法的,如果是出于政治目的的集体行动和同情性质的集体行动则是对集体行动权的滥用。但是,如果劳动者是作为国家雇员进行集体行动,向国家争取经济权利则是允许的。
德国并没有在宪法中明确规定集体行动权,但是宪法中的结社自由权(Art. 9 III)保证了德国劳动者的集体行动权,其劳动争议处理制度完全是建立在判例法的基础上的。德国的法律对集体行动的概念有明确的界定,集体行动是由同一产业或工厂中的大多数劳动者共同计划和执行的停工事件,其目的是为了解决集体劳动争议。此外,集体行动必须与集体合同相关,而且必须由工会发起。德国联邦劳动法庭建立了一套准则来判定某一集体行动事件是否是“普遍可接受的”,这些条件包括:(1) 产业行动只能发生在有资格签订集体合同的劳资双方之间,譬如工会。(2) 集体行动的目的必须是通过集体谈判,签订合同,确保或改善工作条件。(3) 必须遵守和平义务。(4) 集体行动不能触犯劳动法的基本规定。(5) 集体行动必须满足最终谈判原则。(6) 集体行动必须遵守公平原则。
(二) 对集体行动权的限制
除法国以外,所有欧盟国家有一个共同特征,即都有和平义务,该义务是由集体合同而生的,禁止在集体合同存续期间采取集体行动,必须是在所有解决劳动争议的和平途径都已穷尽之后,才能进行集体行动,或者某些部门必须保证提供一定量的服务。此外,有些劳动者群体是没有集体行动权的,例如公务员和现役军人。
集体行动必须符合一定的程序规则,通常需要提前一定时间通知,在集体行动前要进行投票,而且要经过调解程序后方能进行行动。非法集体行动可能导致参与集体行动的劳动者被解雇,或是必须支付一定的损害赔偿金,这部分赔偿金要么由工会承担,要么由劳动者支付,或是二者一起赔偿。
德国集体行动权与闭厂权是受到雇佣合同义务限制的,合同规定劳资双方有维持产业和平的义务,禁止针对正在生效的合同中的内容进行集体行动。如果劳动者集体行动的利益诉求与其签署的雇佣合同条款无关,或是集体合同条款已经到期,那么其诉求可以成为集体行动的理由。此外,如果雇佣合同中规定了最终诉求途径的原则,那么为了满足这一原则,必须保证所有解决争议的和平谈判方式用尽后,才能发动集体行动。如果没有遵守这一准则,那么这些集体行动通常会被认为是非法的,除非是那种为了影响集体谈判结果的短期、有针对性的警告性集体行动。
在英国,集体行动必须遵守一定的程序规则,例如劳动者先就是否同意进行集体行动投票,然后通知雇主,以确保集体行动参与者免受损害赔偿的申诉,或是可以避免雇主提出强制申请令,以防止集体行动发生。在集体行动之前,工会必须首先进行一个秘密选举。法律规定投票必须通过邮政进行,投票必须包括全部参加集体行动的工会会员,而且投票中赞成票必须占绝大多数。
法国集体行动权相比欧盟其他国家而言更为自由,因为根据法国宪法,集体行动权是公民个人具备的权利,所以集体行动的发起方可以是劳动者个人,而不一定是工会。但是,即便如此,法国法律还是对集体行动权作出了一些限定,如公共部门的集体行动遵守以下规定:(1) 只有劳动者的代理机构能够发起集体行动。(2) 必须提前5天通知。(3) 禁止轮替集体行动。政府还可以要求公共服务部门即便是在集体行动期间,也要提供“最低限度的服务”,而“敏感部门”的公务员是没有集体行动权的。
(三) 对参与集体行动的劳动者的免责保护
大多数欧盟国家都已经不再将因为参与集体行动而停止工作的行为视作违反雇佣合同了,而是将这一时期的雇佣合同以及伴随的工作与支付义务暂时中止,但是奥地利、丹麦、爱尔兰和英国仍旧将参与集体行动视作违反了雇佣合同。法国不存在所谓的和平义务,因为集体行动的权利是由宪法赋予的,所以任何集体合同都无法限制这项权利。法国将雇主雇佣集体行动破坏者的行为看作是犯罪行为,另外,法律禁止雇主签订短期或是临时合同,以雇佣其他劳动者来代替参与集体行动的劳动者。
根据西方的经验来看,资本主义工业化国家中产业行动(即劳动者的集体行动)的兴起一般都是发生在国家尚未建立有效的劳动体制之前,而劳动者的集体行动对国家的经济发展与社会安定具有非常重要的影响。因此,当成熟市场经济国家的政府意识到劳动者结社力量已经成为无法回避的问题时,一般都对劳动者集体行动采用制度化的方法来应对。例如,曾经在欧美社会兴盛一时并延续至今的集体谈判机制与针对劳动者组织权、集体行动权及集体谈判权构建的劳动法律体系。然而,带有集权主义特征政体的国家比民主国家具有更高的专制性,更倾向将结社性或集体性的活动或行动限制在可控的范围之内(Zhao, 2009)。从西方劳动关系历史发展的角度来看,对劳动者集体权利的制度化是集体劳动关系建立并完善的核心问题。工人的集体权利,即劳工三权,包括团结权、集体谈判权和集体争议权,在西方成熟市场经济国家,对于劳动者这三个权利规制的有效与否直接影响了集体劳动关系的和谐运行。(https://www.daowen.com)
集体劳动关系法律制度不健全,直接导致的后果就是大量集体劳动争议的出现从未间断。陈步雷(2009)指出,由于在现有的劳动制度建设过程中,政府出于对利益的平衡而在劳权立法和执行方面不力,这样就造成现行的劳动制度无法在很大程度上解决集体劳动争议中的劳资矛盾,进而引发劳动者集体行动的发生。但是,引发集体劳动争议频发的原因绝非仅仅是制度的问题,如劳动力市场的变化、人口结构的变化、劳动者主体特征的变化、劳动者的组织问题等环境和主体因素的变化都导致了劳资冲突的爆发(Silver,2003;潘毅等,2010;Chen,2010;王侃,2011)。由此可见,政府虽然对于劳动者的集体劳动权利做出了一定程度的规制,但是始终没有从根本上解决劳动者集体劳动权利合法性的问题以及劳资力量平衡的问题。所以,劳资冲突事件频发是必然的结果(Chan,2009)。
二、 集体劳动争议规制机制
(一) 加拿大劳动关系委员会
许多市场经济国家各自建立了一些比较有代表性的争议调解机制,尤其是针对利益争议有相对比较成熟的处理方法。比如,加拿大为此专门成立了政府性质的劳动关系委员会,该委员会有权力批准某一个工会组织在一定时间内对某一特定劳动者群体享有唯一代表权、谈判权。工会具备谈判资格,获得正式认证,是进行强制集体谈判的基础,因而工会资格的认证是至关重要的。这样的机制不但可以避免因工会资格确认而引发的集体争议,同时又在一定时间内解决了工会管辖权的问题。此外,由于政府权威机构的认证通过,使得工会的代表性比较集中,从而重新分配了谈判力量,使力量从雇主转向雇员和工会,这为劳动者集体行动提供了组织上的便利,导致工会运动、集体谈判、集体合同的数量和范围大幅扩张。
加拿大的集体劳动争议必须通过申诉程序解决,在劳动者或雇主采取集体行动或闭厂行动前,首先必须度过一段时间的冷静期,延迟运用终极手段来迫使对方让步。冷静期的理论依据是可以给予双方机会,通过第三方的协助,通过和解或是其他压力手段达成一致,冷静期不但拖延了集体行动的时间,也削弱了集体行动的影响力。最后的一个强制规定是,加拿大法律要求在制定集体合同时必须将如何在合同生效期间解决集体争议的方法(申诉或是仲裁)写入协议,以确保劳资双方发生集体劳动争议后能够直接进入事先确定的争议处理程序。
综上所述,加拿大劳动法律的做法是在产业冲突出现之时,用一定的申诉机制和申诉程序来避免或推迟劳动者集体行动的发生。工会资格认证和管辖权方面的争议,由劳动关系委员会解决;劳动争议由申诉程序和仲裁委员会解决。立法者不仅区分了产生争议的不同类型,而且有针对性地制定了强制措施,从而极大地缩小了集体谈判的空间。劳动关系委员会严格按照劳动法的框架运作,认证工会是否具备合法地位,雇主可能发现他必须与一个他不喜欢的工会谈判,而工会发现不管仲裁员水平如何,它都必须首先经过合同规定的申诉程序后才能进行集体行动,这在一定程度上制约了劳资双方的行动能力,也就控制了劳动争议的规模和影响范围。
(二) 英国咨询、调解、仲裁服务委员会(ACAS)
ACAS是英国咨询、调解、仲裁服务委员会(Advisory Conciliation and Arbitration Service)的缩写,最早起源于1896年,当时是英国政府成立的一个自愿性调解仲裁服务机构,就产业关系和人事问题为雇主和工会提供免费建议。该机构在1960年和1972年经历了两次改名,但是一直都隶属于政府下设机构,直到1974年才从政府部门独立,并于1975正式改名为ACAS。
ACAS的决策主体是ACAS委员会,委员会负责确立战略方向、政策和优先项,并确保工作符合目标。委员会由1名主席和11名委员组成,分别来自雇主方、工会方和独立的第三方,如律师、学者。三方机制保证了ACAS在调解仲裁时能兼顾各方利益。委员会成员需要由英国商业、能源和产业战略部大臣任命,虽然ACAS是一个独立的非政府组织,但实际仍然受到政府的管理和监督,其经费也主要来源于政府资助,由公共基金支出。委员会每两个月召开一次会议,而具体事务则由首席执行官承担,首席执行官要对委员会负责。
ACAS设立了12个地区办事处,负责处理地域范围内的劳动争议,提供劳动咨询,设有统一的服务电话。ACAS为雇主和雇员提供信息、建议、培训、调解和其他服务,目的是预防或解决工作场所中的劳动问题,目前ACAS主要专注于个体层面劳动关系。具体业务可分为:(1) 咨询。ACAS为雇主和雇员就广泛的劳动关系问题提供免费咨询。它可以提供政策信息咨询,并建立了帮助热线。对这些电话ACAS不做结论性答复,只做法律和政策解释,也可以替咨询者提出应怎样做的建议。(2) 调解。调解是ACAS的主要职能,按个人争议和集体争议的不同而有不同程序。第一,个人争议。当个人发生争议时,雇员或雇主在向法庭提起诉讼请求前,必须先联系ACAS,ACAS将首先尝试调解,法律规定ACAS必须在一个月之内进行先期调解。在这一个月的调解期内,诉讼时效将暂停计算。如果先期调解未能解决争议,那么ACAS将分配正式调解员,以帮助争议双方在自愿基础上解决争议,从而避免法庭的开庭审理。个人调解是一种自愿的、公正的、保密的程序,而且独立于产业法庭。调解员还应向双方解释产业法庭的诉讼程序和相关法律,帮助双方确定事实,澄清真相,以自愿达成协议,但不能根据案件直接作出决定,也不得强迫双方达成协议。据ACAS官网显示,80%的调解最后能达成合意。第二,集体争议。集体争议调解通常发生在集体合同的签订或履行过程中。劳资双方都可以联系ACAS,ACAS通过与双方的交流沟通,帮助他们解决问题,达成共识。(3) 仲裁。ACAS的仲裁是产业法庭的替代方式,常常用于集体争议,个人争议也可以使用,仲裁同样也是自愿的,双方当事人都必须同意仲裁,而且事先同意遵守仲裁员的决定,仲裁员有公正的局外人担任,他根据双方呈交的证据作出判决。
(三) 美国公平劳动协会(Fair Labor Association)
美国公平劳动协会(以下简称“FLA”)是美国非常著名的社会组织,其宗旨是团结产业界、非政府组织和高校力量,共同促进工作条件的改善和国际劳工标准的遵守。目前FLA由多个股份持有者共同运营,其成员包括高校、市民社会组织、有社会责任感的企业,共有19名董事。其中包括1名董事会主席、6名企业董事、6名高校董事、5名NGO董事和1名法律顾问。
FLA的目标是在全球范围内促进和保护劳动者权利,坚持国际标准,改善工作条件,现在FLA的活动范围已经覆盖到全球各行业。FLA的基本工作可以分为三个环节:首先,确立标准(Set Standards)。企业加入FLA必须承诺在其生产场所内执行FLA规定的生产守则。这要求企业必须指派内部一名工作人员或一个部门负责在生产的各个环节引入生产守则。其次,监测报告(Monitor & Report)。企业有责任在内部建立一整套推进生产守则标准的制度,并通过教育、监测及纠错等方式推动生产守则在企业内部实施。FLA对企业进行调查评估,协助减少投诉争议,同时向公众公布调查报告,保证透明度,让消费者了解企业情况。最后一个环节,会员支持(Support Compliance)。FLA向企业和工厂提供培训和资源,帮助他们达到生产守则所规定的标准,改善劳动者的工作条件。
从FLA网站上公布的历年财务报告来看,其资金主要来源于会员缴纳的会费,如2015年,其年度收入的70%是会员缴纳的会费,19%是评估监测费用,如苹果公司请FLA调查其代工厂富士康,另外11%来源于各种项目、资助等。由此可见,吸纳会员是FLA获得资金最重要途径,目前FLA有超过200名高校会员,多家致力于保护人权、劳动者权利的市民社会组织,但最主要的会员来自企业。FLA的企业会员遍布各个行业,既包括行业中领先品牌,也包括规模较小的企业,FLA对企业会员按照其规模和承担的组织义务分为不同级别,提供不同服务。FLA的影响不仅局限于美国,它配合国际劳工组织、各国政府及其劳资关系协调机构,敦促会员公司和经销商在其供应链工厂中遵守劳工标准和企业行为准则。