从政府主导走向多元共治
前文我们已经分析过政府主导的集体劳动争议规制模式虽然有其独特的优点,但是在没有健全的配套机制支持的情况下,地方政府的介入没有明确的路径,政策不明、左右摇摆的情况不仅使地方政府工作人员在实际工作中束手束脚,也会引发劳资双方的误解,反而对政府形象和权威产生不必要的负面影响,最终导致无效规制。参考国外市场经济国家的做法,我们可以发现处理集体劳动争议首先需要有配套的法律法规,明确集体劳动争议中各参与主体的权利和义务以及各自的行为边界。更为重要的是,由于利益争议没有明确的法律规定做参考,因而更依赖于劳资双方的协商和调解,借鉴国外市场经济国家的成熟经验,第三方社会力量作为协调机构介入是非常必要和有效的。结合当前我国具体国情,建立具有中国特色的多元共治的集体劳动争议规制机制,在近几年的一些集体劳动争议事件处理中已初具雏形。
下文将以广州环卫工集体劳动争议事件作为分析对象,建构多元共治规制模式下各方主体应该各自承担的角色和义务,以及所需配套的相应机制。
一、 案例分析
(一) 案例背景情况
广州大学城位于广州东南部番禺区小谷围岛,大学城内有中山大学、广州外语外贸大学、华南理工大学、华南师范大学等多所高校,大学城区域的清扫工作由200多名环卫工人负责,这些环卫工原本都隶属于广州广电物业管理有限公司。2014年4月,广电物业管理公司没有竞标到大学城的市政环卫清洁项目,原来的项目到期后,大学城的环卫清洁工作将由其他物业公司接手。虽然大学城即将有新物业公司进驻,但原来的环卫工大多是大学城内的原村民,他们希望能留在大学城继续工作,而不是随原来的广电物业管理公司到白云区等地作业。8月初,环卫工人想与广电物业管理公司明确后续的工作安排,但公司方却一直却没有给出具体的说明。
(二) 事件进展情况
第一阶段:劳动者试图沟通,但资方没有回应。
从8月8日开始,劳动者多次向资方、街道爱卫办、劳动监察等相关部门反映情况,想与资方明确后续安置问题,但是未获得正面回应,资方拒绝给出补偿方案,想以劳动合同到期终止为由,结束与劳动者的劳动关系。
第二阶段:劳动者开始集体行动,各方介入,资方态度软化。
多家广州主流媒体报道了环卫工与物业公司之间的劳动争议,8月20日,资方在舆论压力下召集部分劳动者开会,但是态度依旧强硬不予赔偿。8月21日,200多名环卫工聚集在小谷围街道办,以停工的方式进行集体行动维权。大学城内的高校学生在了解事件原委后撰文,被多所高校媒体和公众号转载,约20万阅读量。社会服务机构“番禺打工族服务部”帮助环卫工人选举产生了工人代表和谈判代表,梳理明确了诉求,公益律师担任劳方的谈判顾问。街道办、劳动局纷纷劝说劳动者停止集体行动,并向资方施加压力,要求他们与劳动者协商解决问题。
第三阶段:多轮谈判后达成共识。
9月2日第一轮谈判,街道办和劳动局工作人员主持,企业方认为劳方谈判顾问无资格,反复纠缠。
9月3日第二轮集体谈判,公司方面提出按工龄每年补偿 1000 元,劳方不接受,社会各界爱心人士开始关注本次事件并进行爱心捐款。
9月4日第三轮集体谈判,劳动者跟街道办重申希望公司支付其工龄经济补偿金及停工期间的工资,以及主动为劳动者补缴欠的社保和公积金。广电物业公司没有派出代表参加本次劳资谈判会议,但表示愿意给每个工人按照工龄每年支付2000元安置费的方案。劳方重申要求广电物业公司全额支付补偿金和停工期间工资,以及主动为工人补缴社保和公积金四项诉求。
9月5日第四轮集体谈判,广电公司仍旧未派代表参加,愿意安置费按照职工工龄每年支付2500元(后协商同意按照近一年月平均工资进行计算),支付职工停工期间的工资,也可以为没有补缴社保的30多名职工补齐社保。但是,劳资双方对于补缴公积金方面还有很大分歧,全体环卫工人强烈要求广电物业公司立即诚意回应工人合情、合理、合法的诉求,尽快与劳方谈判代表对话。
9月6日第五轮谈判,双方原则上达成协议。
9月9日上午,环卫工代表与物业公司正式签订集体合同,没有公开协议内容,但劳、资、政三方达成了一致。
(三) 多元主体共同参与,共同助力集体劳动争议顺利解决
从广州大学城环卫工维护合法劳动权益的案例可以看出:该劳动纠纷的解决是环卫工、大学生公益群体、媒体、省区级工会、街道办、广电公司、市劳动局、劳动监察部门等多元主体共同参与、平等协商的结果。劳动者维权与社会共助联合起来,这将成为我国集体劳动争议规制的主要路径,在集体劳动争议事件,尤其是集体行动争议事件中,劳动者与用人单位、基层政府相关单位、社会服务组织、媒体等主体承担各自的角色和义务,借助于集体协商的平台,切实发挥多元共治的实效,使集体劳动争议能够得到及时、合理的解决。
作为劳动关系和劳资冲突中的核心主体,劳动者和用人单位是集体劳动争议中的第一责任人。学法、懂法、用法是法治社会对每个公民的基本要求,作为劳动者,学习和掌握与劳动关系相关的法律知识,有助于劳动者承担主体责任,一方面保护自己的合法权益不受侵害,另一方面做到在争取合理权益的时候,控制自己的情绪和行为举止,保持理性和克制。作为用人单位,应该建立企业内部的员工申诉和沟通机制,给予劳动者充分的民主参与权,与劳动者进行平等协商。作为政府,构建协商平台、完善法律机制,维系劳资双方公正的谈判机制,是政府的基本责任,不可大包大揽,但在现行体制下也不可完全退出。作为地方工会,履行劳动者合法权益代表者和维护者的职责,以独立主体身份与资方进行平等对话,地方工会是集体行动争议爆发后的关键角色,地方工会的介入态度和介入能力在很大程度上决定了是否能有效控制集体行动以及是否需要政府进一步介入。作为社会各界,劳动者维权不仅仅是劳动者自己的事情,同时也是全社会各界需要关心的事情,充分发挥专业人士的作用,例如公益律师、法律顾问、劳动关系专家、学者等,以社会组织和社会服务的形式,纳入合理渠道,充分发挥中立第三方的作用,积极建言、提高效率。作为大众媒体,也应承担起社会责任,充分发挥舆论监督职能。
二、 多元共治规制机制下的配套机制
劳动关系的和谐稳定需要多元主体共同构建,多元共治机制下每个主体都有其各自需要承担的责任和义务,也有各自应该依循的方式方法,这其中最重要的内外两重机制就是企业内部的员工参与机制和外部第三方社会组织的调解服务。
(一) 核心层次:企业内部建立有效的员工参与机制
劳资关系的核心是和谐与合作,合作的前提是有效的沟通,许多学者的研究表明,旧的人事管理制度无法适应市场经济的要求,是在企业层面产生劳动争议的重要原因(1)。另有一些学者通过实证研究分析企业劳动争议产生的原因,指出企业内部缺乏沟通机制是造成矛盾的重要原因,可以通过建立机制来预防争议(2)。在加强员工关系管理的过程中,需要构成一个完整的员工成长沟通管理体系,需要形成正式与制度化的交流途径。在“强资本、弱劳动”的格局下,劳动者参与权和发言的缺失易引发诸多劳资纠纷:劳动者难以表达自身利益诉求,甚至合法权益受到侵害时也难以获得申诉渠道,这种普遍的怨恨和冲突在缺乏沟通机制的情况下极易引发劳资冲突事件。事实上,企业员工参与机制在劳资矛盾的处理中类似于一道“防火墙”,在劳资之间建立全方位的沟通机制和多层次交流的对话机制,保持沟通渠道的畅通,可能会将劳资矛盾提前暴露并予以有效化解。因此,在企业劳动关系治理和制度设计的过程中,如何在企业内部建立劳资制衡机制、强化雇员的知情权、参与权以维护雇员合法权益就显得至关重要,这就需要通过员工参与和民主管理机制作用的发挥来实现。从民主参与的产生过程来看,向劳动者提供合理有效的申诉、沟通渠道是缓解劳资矛盾,解决劳资冲突的重要手段。
从概念上来说,员工参与(Employee Participation;Employee Involvement)有许多相近但又有细微差别的表述方式,如“员工代表”(Employee Representation)、“参与管理”(Participative Management)、“产业民主”(Industry Democracy)等,这些词的核心思想最早出现在19世纪末的西方资本主义国家。国际劳工组织将产业民主定义为增进劳动者参与企业管理决策之各项政策或措施的总称,旨在除去由雇主或管理人员专断的旧式管理方式,代之以让劳动者有机会发表意见或申诉,使劳动者的权益获得雇主或管理人员的尊重。其后,随着人力资源管理理念和技术的发展,又出现了与产业管理实践操作关系更加密切的“共同决策”“高承诺管理”等,西方发达市场经济国家将这种参与式管理称作“第三次管理革命”。
最早提出产业民主思想的是韦伯夫妇(Sidney Webb and Beatrice Potter Webb),他们是英国费边社的创始人,他们赞成通过工会运动和集体协商来解决劳工问题。韦伯夫妇认为员工在雇佣关系中没有发言权,对于工资、劳动条件等无法表达自己的意见,因而其权益受到侵害,所以应该建立工会,从而将民主引入企业的管理过程(3)。韦伯夫妇在1880年所倡导的产业民主(industrial democracy)多被看作民主参与概念和实践出现及发展的基础,这一理念强调工人在工作中应当有自己的利益代表,应当有自己的“声音”,工作场所中的工人应该像国家公民一样享有基本的权利,这一理念在第一次世界大战的推动下迅速成为一种社会运动,受到了工会主义者、社会改革家以及很多雇主的推崇和采纳,推动了工作委员会、利润分享等员工参与机制应用的首次繁荣。员工参与理念,正是将员工组成共同的组织,把员工各自的劳动投入其中,并按照人均收入或者人均福利最大化原则开展生产经营活动,这种治理观与股东主权利至上的理念对立,主张劳动者作为一个集体应该参与公司治理,享有企业的剩余控制权和剩余索取权(4)。
员工参与在具体操作中有非常丰富的形式表现,可大致分为直接参与(Direct Participation)和间接参与(Indirect Participation)。其中直接参与多指向低层次的决策,如授权、工作场所的民主化、参与处理生产方面的一些紧急问题、组成自治性的工作团队、质量圈、参与工作小组车间或者部分的工作会议等;间接参与则属于代表制参与(representative participation),多属于高层次的决策参与(5)。比较典型的间接参与则包括由工会会员选举出来的代表参加与管理方定期召开的会议、由全体或者部分员工选举的代表参加与管理方定期召开和临时召开的会议、由员工选举的代表与管理人员共同组成各种工作委员会、由员工代表参加公司的董事会、监事会、工人委员会和共同咨询委员会等。显然,在间接的员工参与过程中,雇员代表常常参与企业管理或设计雇员自身利益的事项决策中,而非简单地享有知情权、咨询建议权,一般属于较高层次的决策,多表现为雇员集体的参与。(https://www.daowen.com)
企业员工参与制度自出现至今也有近一百年的时间了,虽然经历了起起伏伏,但仍在绝大多数资本主义国家的产业关系体系中发挥作用,这种存在本身就说明了其价值。许多研究重点检验参与式管理方式对劳动生产率、产品质量、生产过程等各方面的影响,包括雇员的满意度和忠诚度。人们普遍认为参与式管理可以缓和组织变革带来的激烈变化,从而加强组织的实际行政管理能力,提高劳动者的生产效率(6)。正如布洛维(Michael Burawoy,1979)在《制造同意》一书中描述的工厂环境,即便没有实际的数字说明劳动生产率到底上升了多少,但是雇主的管理实践获得了员工的认同,使员工愿意主动参与到生产过程中,并向着企业希望的方向努力,这就为企业获取利润奠定了基础(7)。沃尔夫和茨威格(Wolf and Zwick, 2008)运用经济学分析公司内部管理,发现提高员工的民主参与程度比物质报酬更能激励员工提高劳动生产率(8)。所以,民主参与不但有助于调和劳动关系,而且对企业自身效益也有正向作用,完善民主参与法律规制、推广企业民主参与制度,对改善我国现阶段的劳资关系大有裨益。
虽然民主管理制度在国有企业由来已久,也具备员工参与的基本形式,即民主代表大会制度,但是由于此项制度本身带有的政治意味,因而企业职工代表大会的组建往往是自上而下的,而且赋予其的共决权利无法落到实处,对于管理方递交的政策计划总是给予附和的意见。而非公有制企业由于一直未在立法包含的范围之内,因而其采取的员工参与形式往往是直接参与形式,如质量圈等,关注的问题集中在生产过程,其目的直接服务于生产效率。
所以,从法律规定和制度设计来看,我国已经具备了员工参与制度的基础。我国的民主参与机制同德国、韩国一样,也是政府自上而下建立的,但是却缺乏强制性,对企业行为没有约束力。企业在实际管理中回避工会,将工会和职工代表大会视作增加管理负担,影响行政效率的设置(谢玉、何包钢,2010)。所以,目前员工参与制度实施面对的首要挑战即雇主态度的转变。建立企业民主参与制度,首先必须重塑工会在企业中的角色,发挥工会的协调作用,通过企业工会、职工代表大会等员工代表形式,建立起与劳动者的沟通机制,促进双方合作,从而由对抗型的劳资关系向合作型的劳资关系转化,通过提高效率、扩大财富,最终实现共赢。
从各国实践以及相关的研究来看,员工参与制度应该能够成为我国企业现阶段调整劳动关系的有效策略,但其真正发挥作用还有赖于劳资双方本身的成熟程度,一方面是企业主动建立参与机制,另一方面员工代表组织有能力行使权利。
(二) 支持系统:社会组织介入劳动关系
从有政府概念开始,社会被分为以国家和政府为代表的公共领域、以市场和企业为代表的私人领域。但是随着社会结构的复杂化和社会功能的多样化,市场和政府普遍存在失灵的可能性,介于二者中间的第三领域组织开始出现并被用来弥补市场失灵和政府缺陷。人们将这类组织称为“社会组织”或者“民间组织”。与政府和企业相比,社会组织在功能和属性上具有五个基本特征,即民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性。萨拉蒙(2004)基于对全球社会组织的比较研究,认为现代社会组织的功能表现在两个方面:第一,提供服务。社会组织能够通过集中社会资源,在公共服务领域与政府形成合作伙伴关系,补充政府公共服务体系的不足,提高其服务范围和效率,弥补市场和政府失灵。第二,社会倡导。与政府通过强制方式进行动员倡导相比,社会组织主要通过社会信任和志愿方式实现倡导功能,既有助于克服政府失信的危机,也有助于加强社会凝聚力。
社会组织具有独特的优势。尽管社会组织在规模、领域、活动内容、性质上存在着巨大差异,但从功能上来讲,社会组织能够有效地满足社会的公共需求,解决市场失灵和政府失灵的问题。具体表现在以下两个方面:一是社会组织能够弥补市场失灵和政府失灵留下的社会治理空白。随着资本主义社会的发展,人们逐渐意识到市场不是无所不能的,特别是在提供社会公共物品和弱势群体服务方面,市场会出现“失灵”状态。这为政府对市场经济的干预提供了正当性。但是随着社会利益的进一步分化和公民诉求的多元化,部分问题单方依靠政府也无法完全解决,比如环境保护、弱势群体关爱等问题。“市场失灵”和“政府失灵”留下的社会治理空白为社会组织的发展提供了条件和空间。二是社会组织能够有效地克服政府提供服务的各种弊端。虽然在提供公益服务方面社会组织和政府具有一定的同质性,但是社会组织提供的服务能够实现“志愿性、竞争性、参与性”。
20世纪70年代末期以来,二战之后形成的工会与企业之间的战后协定开始瓦解,主要市场经济国家劳动关系协调的集体协商机制无法应对石油危机带来的高失业率等问题,工会的组建率和集体协商的覆盖率持续下降。高速发展的社会组织契合了当时突出的劳动关系协调问题,他们越来越多地主动转型开始为劳工服务,扩展了劳动关系中传统的劳、资、政三方主体,逐渐被学者认为是劳动关系系统中的新兴主体(李应芳,2014;Heery,2012)。根据调查,49%的英国社会组织都把劳工事项作为主要关注对象。(参见表6-1)
表6-1 英国社会组织参与劳工问题的比例
注:① 摘自Heery,Abbott et al (2012)。
② 样本数量为140。
社会组织在劳动关系协调中具有独特作用,理论上,社会组织不同于工会,他们一般不直接代表劳动者,也不直接参与集体协商。根据Williams等人(2011)的归纳总结,社会组织对劳动关系领域的参与主要体现在两个方面,即提供服务和社会倡导。提供服务方面主要包括:(1) 提供建议、支持和代表服务。很多社会组织的活动涉及为劳动者提供法律咨询、充当劳动者的代言人并维护其权益,最终增强劳动者在劳动关系中的地位。(2) 提供劳动力市场方面的服务。比如通过职业技能培训,帮助劳动者树立合理的利益观、正确的职业观、积极的工作观,提高他们的职业能力和综合素质,更好地适应工作压力和职业挑战。(3) 提供社会公益服务。比如为劳动者提供健康保险、文化活动服务等,保障劳动者的各项社会权利。(4) 调解劳资矛盾。通过沟通协调起到化解矛盾的“润滑剂”和“稀释剂”的作用,避免劳资冲突导致的“两败俱伤”。社会倡导方面主要包括:(1) 推动企业制定行业标准。社会组织特别是行业自治组织可以动员本行业的成员共同研究行业特点、代表行业发声、制定行业标准,从而维护成员企业的长远发展。部分社会组织也可以通过推动企业社会责任的方式监督企业劳工标准的执行,保障劳动者安全的劳动条件。(2) 联合各界力量营造社会氛围。社会组织可以互相联合,比如行业协会、劳动者NGO、专业性团体等就共同关注的问题,集体发声,营造出一种文化氛围,让社会各界共同参与到劳动关系协调中来。(3) 推动劳工政策完善。社会组织可以通过联合社会力量等方式与政府沟通,推动劳工政策的变化和完善。(参见表6-2)
表6-2 社会组织在劳动关系方面的参与领域
社会组织在劳动争议调解方面优势明显。近年来,劳动争议调解成为部分社会组织的主要服务内容。比如天津市滨海新区在建筑业协会建立了人民调解委员会。天津共融劳动人事争议调解中心也通过自身的优势和专业服务,成功化解了三起集体劳动争议案件。这些社会组织通过调解处理劳动争议,在构建和谐劳动关系方面发挥了积极作用(9)。深圳盐田区集装箱拖车运输协会是深圳为数不多的5A级社会组织,2011年至今依托其成立的企业运输业劳动争议调解委员会共受理各类司机投诉100多件,其中70%能够通过调解委员会解决。盐田区仲裁院的数据也表明该区劳动关系近几年有了明显改善,2017年的劳动争议仲裁案件和涉案人数较2012年分别下降了41%和70%。集体劳动争议案件和涉案人数也较2012年下降了19%和79%②。
目前我国社会组织参与劳动关系协调的领域主要集中在法律培训、农民工社区服务、劳动争议调解等方面,而在劳动争议预防、行业标准制定、集体劳动争议的化解等方面都属于服务的空白。而在争议调解服务方面,近几年无论是行业协会还是公益性社会组织都有参与劳动争议调解等业务,呈现泛化的趋势。因此,政府购买公共服务一方面需要将领域进一步拓展,尤其是对于以利益诉求为主要取向的集体劳动争议,更加需要社会服务组织的介入,通过专业力量,如律师、劳动关系顾问、协调员、专家学者等,利用公信力有效调停劳资双方间的利益冲突,作为政府和劳资之间的桥梁,一方面和政府进行积极沟通、帮助政府将制定的相关政策的意图传达给群众,另一方面也能将劳资的诉求集中起来传达给政府,帮助政府完善劳工政策等,在更大范围内发挥积极作用。
(1) 曲庆、霍鸣庆:《从人力资源管理角度看企业劳动争议的预防》,载《中国人力资源开发》2003年第4期。
(2) 梁平、孔令章:《劳动争议原因类型的实证研究》,载《北京科技大学学报(社会科学版)》2011年第3期。
(3) Sydney Webb, Beatrice Potter Webb, Industrial Democracy, General Books LLC, 1894:27.
(4) 李维安,王世权:《利益相关者治理理论研究脉络及其进展探析》,载《外国经济与管理》2007年第4期。
(5) 李琪:《产业关系概论》,中国劳动社会保障出版社2008年版,第226页。
(6) Larry Shetzer(1993) A social information processing model of employee participation, Organization Science, Vol. 4(2).
(7) Michael Burawoy, Manufacturing Consent, University of Chicago Press, 1979:89.
(8) Elke Wolf and Thomas Zwick(2008) Reassessing the productivity impact of employee involvement and financial incentives, Productivity, Vol. 4.
(9) ②涂伟、王文珍:《我国社会组织参与劳动关系协调的现状与问题》,载《中国劳动》2018年第2期。