一个制订美国外交政策的智囊团——评介《特等智囊团：对外关系协会和美国外交政策》
“对外关系协会”（Council on Foreign Relations）对美国外交政策的巨大影响是尽人皆知的，有的美国书刊说它是“一个极有影响的私人团体，有时被称为真正的国务院”，有的称它的领导是“美国外交政策的权势集团”。奇怪的是美国对这样一个重要组织的研究却不多，有关它的专著尤少。对此，劳伦斯·肖普和威廉·明托合著的《特等智囊团：对外关系协会和美国外交政策》一书正好弥补了这个缺陷。
一
本书主要内容分为两篇：
Ⅰ 一个“对外关系协会”的画像，内分：（1） 协会简史；（2） 协会联系网；（3） 协会和纽约金融寡头政治集团。
Ⅱ “对外关系协会”和美国外交政策（1939—1975），内分：（4） 设计一个新的世界秩序：协会争取全球霸权的蓝图（1939—1944）；（5） 着手实现协会的世界图谋：关于美国外交政策的实例研究；（6） 协会和美国在东南亚的政策（1940—1975）；（7） 向20世纪80年代前进：协会争取一个新的世界秩序的规划。
本书有三个附录：（1） 协会的核心领导人物名单（1921—1972）；（2） “三边委员会”成员名单（1975）；（3） 协会理事名单（1921—1975） (2) 。
“协会简史”一章是全书的纲。它讲到协会有三个来源：远源是英国老牌殖民分子阿弗烈德·米尔勒等人1908—1911年在各自治领和美国组织的半秘密团体“圆桌小组”（Round Table Group）；近源是1919年巴黎和会期间美国和英国的一些代表，于6月成立的联合的“国际事务研究所”（Institute of International Affairs）；旁源是1918年在纽约成立的午餐俱乐郎“对外关系协会”。它于1921年8月与美国的“国际事务研究所”合并。新组织采用了其旁源的名称。1922年9月创办机关刊物《外交》季刊。
协会具有下列特点：（1） 会员多为大资本家、退职高级官吏、著名律师、御用学者文人。这在领导机构中尤为明显。成立时的名誉会长伊莱休·鲁特曾任国务卿和陆军部长，会长约翰·戴维斯曾任驻英大使，都曾是律师；副会长保罗·克拉瓦斯是华尔街著名律师；秘书兼司库埃德温·盖伊原是《纽约晚邮报》主编。理事15人中，有纽约银行家、公司高级人员，退职的部长、副国务卿、大使、局长，学会会长、教授、大报高级编辑，有些人还兼具几种身份。（2） 代表纽约金融寡头集团利益。摩根、库恩—罗比和洛克菲勒三大财团在理事会内都有人，以代表摩根财团的理事最多，受它间接控制的卡内基基金会在协会成立时便向协会提供经费。洛克菲勒财团当时虽比库恩—罗比财团势力为小，但在协会内势力比它大，协会会址是由非会员小约翰·洛克菲勒提供的，洛克菲勒基金会也在协会成立时就提供经费。协会还在较小程度上代表东北部其他垄断集团的利益，如波士顿财团在会内也有相当势力。另外，从会员要求纽约市内外各占一半的规定看，也反映了这一特点，纽约以外的会员亦以东北部（包括首都华盛顿）为多。（3） 协会是美国两大党中主张对外扩张的人的结合。这一特点使协会一开始就提倡两党一致的外交政策。协会还规定对外必须保持意见一致，会员不得在会外批评协会。这一规定直到1970—1971年协会危机时才无法维持。（4） 强调保密，并对会员泄密有严厉处分。（5） 只吸收男性会员，1970年始修改。（6） 协会中有颇多从长远和战略观点考虑美国的霸权利益、善于作长期计划的人。他们很受美国政府器重。协会对美国外交政策的最大影响也在这方面。
著者把协会的发展分为三个时期：1921—1939年的第一时期是打基础和与政府发生密切关系的时期；从第二次世界大战开始至1952年的第二时期是取得制订美国外交政策的优势地位的时期；1953—1975年的第三时期是越来越着眼于长远问题，妄图稳住美国霸权的时期。
协会内垄断集团势力的消长情况是这样的：1952年戴维·洛克菲勒任副会长和1953年代表摩根财团的拉塞尔·勒芬维尔离开理事长职位两件事，标志着洛克菲勒财团的势力超过了摩根财团，1969年戴维更当上了会长。由于美国和其他帝国主义国家跨国公司的发展引起了许多问题，戴维感到“对外关系协会”的会员仅限于美国公民，仅由协会讨论和研究这些问题有困难，于是在1973年出资成立“三边委员会”（Trilateral Commission） (3) ，兹比格纽夫·布热津斯基被选为会长（1972年已当选协会理事）。1974年协会提出的“一九八〇年代计划”的基本思想，就是以三边为中心统治世界。
1970—1971年的协会危机：协会领导积极策划和支持约翰逊在越南推行侵略战争升级。侵越战争的失败造成美国的危机，也使协会发生了危机。1970—1971年，在协会内部爆发了一场越南问题的大辩论，发展到一个会员在纽约报纸上公开批评协会的地步，这就破坏了它维持了约50年的对外意见一致的规定。这次危机不但迫使协会领导在选举理事上让步，允许妇女入会，还导致部分理事和会员另办《外交政策》季刊与协会机关刊物《外交》季刊对抗。
二
“设计一个新的世界秩序：协会争取全球霸权的蓝图（1933—1944）”一章，用具体事实揭露协会如何提出计划、国务院如何接受的经过，这是协会对美国外交政策发生巨大影响的最生动例子。
1939年9月初，第二次世界大战爆发，协会见美国称霸世界的机会已到，立即紧张行动起来。12日，《外交》季刊主编汉密尔顿·菲什·阿姆斯特朗和协会一名执行理事疾赴华盛顿，向助理国务卿、协会会员乔治·梅塞史密斯陈述了拟立即与国务院合作的“战争与和平研究计划”（War and peace studies project）。主要做法是由协会组织几个专家研究小组集中研究战争的长远问题和制订日后和平的计划，其成果则作为密件提交国务院和总统。梅塞史密斯同意，并于当天面见国务卿考德尔·赫尔和副国务卿、协会会员萨姆·威尔斯。两人对此也感兴趣。接着，当时任巡回大使的协会会长诺曼·戴维斯又取得赫尔对“计划”的口头同意，并应允派国务院“代表人物”定期与协会领导会晤。俟由梅塞史密斯出面请洛克菲勒基金会拨款支持。这是要令人看起来不是协会去找国务院，而是国务院请协会做的。该基金会为“计划”前后拨款30余万美元。
1939年12月中，双方最后商定“计划”的组织、目的、范围和程序。由协会设“指导委员会”司其事，戴维斯任主席。下设经济—财政、政治、军备、领土和战争目的共五个小组，每组设给薪的专职研究秘书，小组正式计划的“节略”须呈交国务院和总统，所以包括小组计划在内的整个计划，都是得到美国总统批准的。在“计划”存在的6年间，开过362次会，为国务院准备过682个文件，每个文件印25份，送国务院有关部门，并呈交美国总统2份。
美国参战后，国务院在1941年12月下旬成立“战后外交政策顾问委员会”，作为外交决策机构。在其最初的9名政府官员、5名“民间人士”委员中，有协会会员8人，在“民间人士”中竟有4人。委员会后来虽经扩大，但协会的影响丝毫未削弱，因在委员会6人核心中，除赫尔外，全是协会会员。这个核心不但负责委员会的全部议题、规划和指导，而且决定许多外交上的重大问题。(https://www.daowen.com)
顾问委员会后来成立6个组，其中“协作组”的作用是“与积极讨论战后的私人组织接触”，组长是戴维斯。这证明协会在“私人组织”中的重要性。不久，他又被推为政治问题组组长。因此，这位会长既是“计划”的“指导委员会”主席，又是顾问委员会两个组的组长。“计划”的领土和战争目的小组组长，也被推为委员会的领土问题组组长。
但协会不以进入顾问委员会，取得组一级的领导权为满足，还要进入组内，早在酝酿建组时，阿姆斯特朗便致函戴维斯，建议把“计划”小组的研究秘书每周“借给”委员会用几天，以便在研究上互相配合。1942年2月，当他在一次会议上正式提出这个建议时，立即得到主持会议的威尔斯副国务卿的同意。本来委员会各组已有自己的研究秘书，但“计划”的小组研究秘书以“顾问”名义到对口组去工作。根据这项安排，“计划”的经济—财政小组研究秘书成了委员会经济问题组顾问，“计划”的政治、军备小组研究秘书分别到委员会的政治问题和安全问题两个组当顾问。
这些事实具体地揭露了国务院与协会的关系，这些组都是高度保密机构，而协会竟可操纵它们，从协会向国务院谈及它的“计划”时起，它便对协会言听计从。协会真不愧为“真正的国务院”。
在“计划”为国务院准备的682个文件中，包括有大量的备忘录，它们涉及“援华”、对日政策、“大西洋宪章”指导方针、成立“国际货币基金组织”和“世界银行”的建议等方面，但最重要的是提出美国称霸世界的根据和理论的E⁃B19号备忘录。
1940年6月，法国崩溃，使“计划”紧急研究对付德国及不测事件。这些研究提出了美国称霸世界的根据和理论。主持研究的经济—财政小组把世界分为西半球、英帝国、欧洲大陆和太平洋四大集团（Blocs），就各自的地理位置、生产、重要产品和工业品的贸易进行了广泛研究，研究的中心问题是各个集团的自给率，分析的方法是集团内部的国家互通有无，看能满足本集团多少，全部满足便算完全自给。结果发现，德国控制下的欧洲大陆比西半球的自给率高，因此西半球必须与别的集团联合。
首先与太平洋集团联合起来研究，结论是能提高自给率，但有不易解决的矛盾。两集团联合在一起，美国得益最大，因太平洋地区是美国的重要市场和原料的重要来源，但对南美洲南部国家不利，因那里的农产品与澳大利亚和新西兰的相同。这个不易解决的矛盾如再联合英国就易解决，因为它是最重要的农产品输入国。联合英国也就把英帝国联进去了。于是构成为“西半球—英帝国—远东”集团 (4) 。三大地区之间的贸易自给率进口为79%，出口为86%，而德国控制下的欧洲大陆分别为69%和79%。
以这些研究作根据，得出美国的“国家利益”最低限度应包括美国自由进入英帝国、远东和西半球的市场，并取得那些地方的原料的结论。按照这一新建立的“理论”，远东应当成为美国的殖民地，英国不过是大集团里的一小块地方，美国理应在英帝国内取得优势。
在E⁃B19号备忘录10月的定稿中，申述其目的是向美国总统和国务院“举出美国在包括英国、西半球和远东在内的非德世界的潜在领导权中，它的政治、军事、经济和领土的各种要求”。它认为除德国控制的地区外，美国都须攫取，“一大片剩下的地区正是我们可能得到的地方，美国可以在此基础上设计其外交政策”。实现的办法是“增加军费和冒险”。至于必定要遇到的日本扩张问题，则是“如有可能，通过和平手段。否则，通过武力手段加以消除。”它强调，上述这些政策是“在非德世界里，达到美国军事和经济优势的一个完整政策的组成部分。”备忘录的结论是三大集团联合起来，足能同德国控制的世界讨价还价。
这是为美国称霸世界制作的第一张蓝图，经出席讨论的国务院官员同意后，送交国务院并转给了美国总统。
尽管战后形势发生了很大的变化，E⁃B19号备忘录的主要精神和主张，一直成为战后美国扩张的准绳。但这样一个重要文件，在美国论述第二次世界大战的书籍中，迄未见提及。“战争与和平研究计划”在为美国称霸世界上起到了巨大作用。大战结束后，协会不再采取这种与美国政府全面、正式合作的露骨的形式，而改为非正式的合作；由于协会会员大量进入政府机构和很多现任高级官吏加入协会，此后它更着重通过这些人来影响美国政府的政策。本书第五、六两章主要就是讲协会如何在战后各个外交问题上影响政府的。最后一章讲到协会在1974年提出的“一九八〇年代计划”。这是又一个想按照美国愿望建立“新的世界秩序”的计划。但是时代已完全不同了，无论什么计划也阻挡不住反对帝国主义、反对殖民主义、反对霸权主义的洪流。
三
本书的缺点是未反映出各垄断集团之间争夺外交政策控制权的斗争。我们知道，美国各垄断集团在这个协会内都有自己的势力和代表。但书中却全然不提协会内部代表不同垄断集团的势力之间的矛盾和斗争，令人得到的印象是它们在协会内合作得很好。当然它们是互相勾结的，但又是互相争夺的。由于著者忽略争夺的一面，因此，在应该反映它们斗争的地方，也未进行分析，例如在讲到摩根和洛克菲勒两财团在协会内势力的消长时，仅把戴维·洛克菲勒任副会长和勒芬维尔离开理事长职两件事，作为二者消长的标志，在另一处也仅提到原是摩根的人后来转到了洛克菲勒方面。为什么会当上副会长？为什么要离开理事长职？为什么要投到另一财团去？从大的方面说，当然是美国两个最大垄断集团力量的消长问题，也就是二者之间激烈争夺的结果，然则在协会内怎样斗争的呢？书中看不到，著者也根本没有打算去分析。又如协会危机时，有部分理事和会员另出版《外交政策》与《外交》季刊对抗，而出款支持前者的则是由摩根财团控制的“卡内基国际和平基金会”。这里只要分析一下办《外交政策》的人的财团背景，就又可以看出各垄断集团之间的尖锐矛盾。但著者却不从这方面去分析，所以关于摩根势力在协会内对洛克菲勒势力的一次反击，全然看不见了。
既然著者只从现象看问题，所以在论及协会危机时，对美国侵越战争失败引起协会危机这一根本原因谈得不多，却大谈特谈在选举理事、吸收会员等问题上的矛盾。其实这些不过是导火线，因为正是协会当权人物参与策划和支持了约翰逊的战争升级做法，弄得声名狼藉，部分会员才想改组领导机构，以保住协会“声誉”的。这从另一导火线也得到证明。戴维·洛克菲勒任命参与过策划侵越战争、曾任助理国务卿的威廉·邦迪继阿姆斯特朗任《外交》季刊主编一事，引起部分会员反对，导致另办刊物，这不正说明协会危机的根本原因在于侵越战争的失败吗？危机出现的时刻在1969年戴维当上会长后不久，显然不是偶然的。没有摩根势力在幕后策动，协会危机不会这样快得爆发出来。
本书虽有上述缺点，但对研究“对外关系协会”和美国外交政策的关系，还是很有用的。附录中“三边委员会”成员名单，列举出了他们的职务身份，也有参考价值。
（原文载于《世界历史》1978年第1期）
(1) 劳伦斯·肖普和威廉·明托（Laurence H·Shoup & William Minter）：《特等智囊团：对外关系协会和美国外交政策》（Imperial Brain Trust： The Council on Foreign Relations and United States Foreign Policy）， 纽约，每月评论出版社（Monthly Review Press）， 1977年。
(2) 本书材料迄至1975年。
(3) 三边指的是北美、西欧和日本三个资本主义发达地区，但北美只包括美国和加拿大。三边委员会是以1954年在荷兰成立的秘密团体“比尔德贝赫集团”（Bildberg Group，Bildberg是一家旅馆的名称）为基础扩大而成立的。这个“集团”的领导人是荷兰的拜恩哈德亲王和协会的戴维，成员为美国、加拿大和西欧的政治、经济、文化界著名人物，协会中不少人是其成员。三边委员会成立后，它并未能解散，现已公开。
(4) 从1941年起改称为大区（Grand Area）。