英国议会财政权的确立与发展
在经历了斯图亚特王朝早期的征税权斗争和内战之后，议会已经将征税权牢牢地掌握在自己手中，即便是之前作为国王特权收入一部分的关税也已经转变为议会间接税。复辟时期，议会新批准的消费税、按周估和月估的定额税以及关税成为财政收入的主要来源。如果仅从财政收入构成角度考虑的话，英国已经成为一个“税收国家”了。然而，议会却并未完全掌握国家的财政权。在光荣革命后，随着1690年“财政解决”的实施、王室年金的变革和中央财政管理机构的发展，议会不仅完全控制了国家财政收入，实现了王室收入与国家收入的相分离，而且还通过加强财政管理、控制国王财政支出来强化财政权，议会财政权得到进一步完善和发展。
（一）1690年“财政解决”
当威廉三世接受英国国王的王冠时，他也继承了詹姆斯二世每年150万镑的财政收入。但这只是暂时性的，威廉希望议会能够尽快解决他的财政问题，授予他同查理二世和詹姆斯二世一样多的终身收入，这样既可以保证他王位的合法性又能使他有能力来加强他的统治。他认为如果没有得到终身性的收入，国王的头衔只是徒有其名。博内特（Burnet）后来回忆说：国王表现得非常想要议会授予他终身收入，他说现在的状况并不能证明他是一位国王。(134)在1689年2月威廉和玛丽加冕成为英国国王后，议会开始讨论国王的财政问题，并于1690年实施财政解决。在这次财政解决中，议会吸取复辟时期在财政上过分慷慨的历史教训，对国王的财政收入作了临时性、短绌性和附加条件限制的规制，从而终结了国王在财政上的独立。(135)
首先，1690年的“财政解决”具有临时性，这主要是因为1690年议会决议，威廉三世的关税课征权只有四年，在1694年又改成五年。他们的这种做法打破了传统，因为从亨利六世以来国王都是终身享有关税的。在这之前，尽管议会在1625年查理一世即位时打破了这种传统，但在1660年和1685年议会又授予国王关税的终身使用权。
1689年2月26、27日，议会讨论国王的财政问题时关注的焦点就是给国王的拨款是终身的还是要有一定的期限。一些议员考虑到，如果继续同意国王终身课征关税，国王今后在财政上仍然相当充裕的话，不仅有可能再次出现王权强化的趋势，使议会沦落为权力的配角，而且国王还可能长期不召开议会，使议会被完全架空。因此，仅仅是为了确保议会的定期召开，就完全有必要对国王的关税课征期限进行限制。正如约瑟夫·威廉姆森根据之前两位君主的统治经验所得出的结论一样：“我们已经知道也已经感受到了，当国王不需要金钱时，他也就不需要我们了。”(136)
经过慎重的考虑，威廉和玛丽并没有被授予终身的财政收入，而是被授予了为期四年的关税课征权。其时，关税在国王财政收入中占很大比例。根据当时的估计，关税的收入约为每年577 507镑。这些占威廉和玛丽收入总额的45%。剩下55%的收入主要由部分消费税收入和国王世袭收入构成，据估计每年前者大约有610 486镑，后者则有81 350镑左右。威廉和玛丽可终身享有议会批准的临时性消费税课征权，这笔收入占消费税税收额的一半左右，每年大约有30万镑。(137)
其次，议会不仅将威廉三世收入中占一半的关税课征权期限设为四年，而且还采取了一种短绌的财政政策，即使将关税收入包括在内也远远不够开支所需。议会最初决定授予威廉三世的收入是每年120万镑，这与1660年给予查理二世的数额一样多。但在1689年3月，威廉为了让议会尽快考虑财政解决方案而主动放弃了令人讨厌的炉灶税，这项税在詹姆斯二世统治时期每年的平均收入是21.6万镑，(138)虽然下院一再声称对其进行补偿，但实际上却从未这样做过。这就意味着，即使没有对法战争，假设威廉可以终身课征关税，那么他在和平时期可供支配的永久性收入还是会比詹姆斯二世时期每年减少20万镑。
第三，议会还对国王正常收入附加多种额外财政开支限制，这主要表现为以关税和消费税为担保进行借款，或由部分国王收入偿还借款。例如授予国王终身享有的临时性消费税时，议会就在法案中附加了要求国王以此为担保借款25万镑的条款；在批准国王课征为期四年的关税的法案时，议会附加了要求以此为担保借款50万镑的条款。这两项借款的3/4被用于支付出兵爱尔兰和对法战争的费用，而这本应由议会拨款支付。(139)
由此可以看出，财政解决中的短绌性特征已经非常明显了，废除炉灶税已经使国王的财政收入低于预期数额，而附加财政开支限制，则使得国王正常收入短缺更为严重。实际上，从1689年到1701年，威廉三世终身享有的正常财政收入平均每年还不足100万镑，仅为詹姆士二世的一半。而在英国卷入欧洲大陆的战争之后，财政开支急剧增加，但国王的固定岁入却没有增长。当收入变少而支出越来越多时，这种不平衡就会拉大。
在1689—1690年的财政解决中，议会还将拨付给国王的永久性收入作了划分，一部分供王室和政府的日常开支，一部分则用于战争等非常财政支出需要，前者就是后来的王室年金（civil list）的起源。1689年议会决定拨给国王每年120万镑的财政收入时就规定，这笔款项中用于王室专款的费用应该为每年60万镑，剩下的一半则用于和平时期的军队建设，下院又对后一部分作了分配：海军每年36.6万镑，陆军每年20万镑，军需设备每年22.26万镑。(140)然而这一划分只是初步确定了军事费用和其他费用的界限，并没有把王室、政府经费和军费严格分开，有时王室专款也要承担部分战争费用，导致威廉三世统治初期王室专款每年都大量超支。当威廉三世在1695年12月底召开议会时，他在发言中说“目前王室专款的金额无法维持我的正常生活，你们应该对此表示关注”。于是议会又批准51.5万镑借款以满足王室专款和法国新教徒难民之用，其中70万镑来自新关税收入，其余部分得自世袭收入。1696年10月威廉驾临议会时又再次要求补助王室专款，并在1697年2月重申了此项要求。此时议会又拨付了52.5万镑的王室专款。(141)国王的财政独立性几乎丧失殆尽。
综上所述，我们可以发现，光荣革命后的“财政解决”基本否定了“国王应该靠自己过活”的古老原则。议会给威廉和玛丽的关税课征权只有四年；用于和平时期支出的永久性收入（即使包括关税收入在内）每年至少短缺了20万镑；议会并没有考虑其拨给国王的所有款项是否足够偿还之前的债务。议会的这些做法都是有意的，目的就是通过控制财政权来加强国王对议会的依赖。同时，“王室年金”的确立使国王的个人金库与国家收入逐渐分离，进一步扫清了“领地国家”财政制度的残余。
（二）王室年金的变革
光荣革命后，英国卷入欧洲大陆的战争，军费开支猛增，国王的正常收入根本无法满足庞大的军费开支需求，于是议会承担起军事和偿还债务所需的费用，而国王享有的那部分固定收入则通过授予供其终身享用的王室年金而得以保留下来。1698年的《王室年金法案》（9，Will.III，c.23）规定：王室年金的主要来源是国王的世袭性税收收入、议会拨给国王终身享有的临时性消费税收入、吨税和镑税的“补助金”，还有来自康沃尔公爵领地的收入和西印度公司4.5%的税收。这些收入每年大约有70万镑，如果超过这一数额，未经议会批准，国王不能擅自支配多余的部分。这些开支用于满足国王和王室的生活、维持国王的尊严，国王可以用它来发放继承人及王室成员的津贴、支付王室生活开销、修护王室宫殿和公园。国王的政府开支也要从中支付，包括大臣和其他公共部门中官员的薪俸和费用、政府部门中闲杂人等的工资、法官的薪俸和年金、大使和领事们的工资和津贴，还有维护议会和公共机构建筑的费用。(142)因此，在某种程度上说，英国国王的财政收入在光荣革命后还保留了部分中世纪“国王应该靠自己过活”的遗风。
议会为加强对王室年金的控制，首先采取的措施是将其数额严格限制在固定的范围之内，如果出现盈余，将会被议会用于其他方面。议会在1701年2月召开时，下院收到的关于王室年金收入的调查报告表明，王室年金收入在1700年已经达到780 299镑，而不是之前预计的70万镑。5月23日，下院决定从王室年金收入中每年拿走19.24万镑（每周3 700镑）用于公共事务。(143)下院的这一举动实际上将王室年金的收入降到了比最初规定的每年60万镑还低的水平。
为了控制王室年金数额，议会还干涉国王对王室年金的管理，其中最重要的一项就是禁止国王转让或出售作为王室年金一部分的王室领地收入。1700年，威廉三世被迫同意御准一项意在取消所有他对爱尔兰土地封授的法案（12 & 13 Will.III，c.2），并且议会在《王位继承法》中对国王的这种行为作了部分限制。1702年2月，在威廉三世去世之前，下院要求制定一个“阻止转让剩余王室领地”的法案。(144)虽然威廉三世的驾崩让这一法案暂时被搁置，但在安妮女王登基时通过了一项法律（1 Anne，c.1），该法限制了国王让渡租约地的权力，这种租约地总体上不能超过31年或三代，并应保留过去的地租或收取一份合理的地租。(145)女王让渡她的任何土地都会受到该法律的限制，从而永远禁止国王转让或出售王室领地。(146)
议会对王室年金数目的控制与1690年的“财政解决”有异曲同工之处，都试图通过短绌的财政规制削弱国王在财政上的独立性。在威廉三世统治时期，每年的收入都将近70万镑。议会授予安妮女王和乔治一世的年金都是70万镑，但在安妮女王时期，王室年金的收入远没有达到每年70万镑。乔治一世即位时，在他的首个年金法案中，议会批准他继续享有安妮女王的年金，由于数额不足，随后的第二个王室年金法案就追加拨款12万镑，以使他的年金数额凑到70万镑，但同样，在其附加条款中也规定，如果王室年金总额超过这个数，多余的部分就要用于公共目的。(147)(https://www.daowen.com)
这种状况在乔治二世时期发生了变化。一方面，乔治二世通过利用一个集团打击另一个集团的办法，成为汉诺威王朝从议会那里获得最多王室年金的国王。沃波尔通过让乔治二世获得每年80万镑的王室年金成为这场“王室拍卖”中的赢家，且他在年金法案的附加条款规定，如果王室年金出现赤字，议会将提供补偿，而如果超过这一金额，国王可以保留多余的部分。(148)在乔治二世统治的前十年，其收入平均每年达到823 956镑，在他统治的最后几年，其收入甚至达到平均每年876 988镑。(149)另外，乔治二世的王室年金与之前几位国王的最大不同之处就是——它可以随着国家经济的发展而增长，因此国王的独立收入与议会控制的收入之间的比例是固定的。另一方面，在整个18世纪，王室年金很少达到收支平衡。安妮女王的年金严重不足，在1712年不得不通过借款来偿还王室年金所带来的50万镑债务；1746年议会又为王室年金偿还了45.6万镑的债务；到了乔治三世时期，虽然议会授予他的年金数目和乔治二世一样多，但由于物价的上涨和政府规模的日益扩大，以及国王赏赐等各项费用开支的增加，乔治三世和他的政府无法将开支维持在每年80万镑的范围内，尤其是在他统治的前两年，王室年金承担了太多战争、和平谈判、君主加冕典礼、偿还旧债等额外开支。在这两年中，王室年金开支平均每年为985 231镑。(150)到了1769年，王室年金已经至少有50万镑的缺额。
由于议会代为偿还王室年金的债务，因此自安妮女王时期以来，将王室年金限制在固定数额内的规定就变得有名无实。乔治三世时期王室年金缺额的显著增长为议会加强对年金的控制提供了契机，议会中政府的反对派提出要对王室年金的开支进行审查。在1769年格伦威尔就说：“如果下院有帮助国王偿还债务的责任，那么在批准这笔拨款的时候就更有责任了解它的使用状况。”埃德蒙·伯克也表达了对王室年金的不满，他指出：如果王室年金的补助法案在悄无声息的情况下被通过，这必将会使议会成为一个附属品，人类的聪明才智也会让议会为专制权力的建立提供支持。(151)所以，当诺斯在1770年代表政府声称“王室年金完全是国王的个人收入，国王有权随意支配”，并且认为对国王如何花费这笔钱指手画脚，“不仅是无理的，也是不智之举”(152)的时候，查塔姆就直接反驳道：“王室年金应该像其他拨款一样，公开接受议会的审查和问询，要向议会解释每笔开支的用途。”(153)最终，诺斯同意公开王室年金的开支状况，但同时又认为议会除了对持有疑义的部分进行审查外，不得干涉王室年金的使用。
1782年的《王室年金法案》使年金使用问题得以最终解决。该法案取消了国务三等秘书、衣柜和珠宝官、私人财务主管、王室资金管理人、王室总管事、津贴主计等职位和部门；王室年金中关于津贴的总额被限制在90万镑；伯克在1780年经济改革提案中关于分级支付津贴和报酬的建议也被采纳；至于从1777年到1782年积累下来的30万镑债务，每年将会从王室年金中扣除5 000镑来偿还；最重要的是，王室年金的开支交由财政部管理。(154)
1782年的《王室年金法案》表明议会可以自由干涉王室年金的使用，通过对王室年金的审查和管理，议会加强了对国王财政的控制，破坏了王室年金是国王享有的独立财政的观念，清除了光荣革命后国王享有财政独立权的残余，进一步加强和巩固了议会财政权。
（三）中央财政管理机构的发展
除了限制国王的财政权之外，英国还逐步建立起一套近代财政管理制度，完善了议会对国家财政的控制，这主要包括：财政预算制度、专款专用制度、财政审查制度。而这些制度的发展与中央财政机构的管理有着密不可分的关系。
在英国财政管理制度史上，1667年财政委员会的成立有着划时代的意义。斯图亚特王朝早期的财政委员会，其实是枢密院的下属委员会和财政代行机构，主要成员几乎都是枢密院大臣，有时，财政委员会第一大臣还由坎特伯雷大主教和伦敦主教担任，财政部秘书也由枢密院书吏担任。而1667年的财政委员会不同，它一反财政委员会成员由枢密院大臣担任的惯例，在5名委员会成员中，威廉·考文垂、托马斯·克利福德和约翰·邓库姆三人均为有丰富理财经验、却非贵族出身的“粗鄙之人”，他们掌握着财政委员会的实权。而阿什利勋爵和财政委员会第一财政大臣乔治·蒙克，虽然都极富声望，却没有多少权力，查理二世让他们任职于财政委员会，只是为了“凑足财政委员会的法定人数”。(155)1667年财政委员会的成立标志着财政部(156)开始独立于枢密院，发展成为一个独立、高效的政府部门。
从1672年到1688年，随着枢密院地位的下降，财政部的权力迅速得到强化，之前由国王和枢密院决定的一些重要问题，现在却由国王和他的财政部顾问们来决断。在克利福德担任财政大臣时期（1672年11月28日—1673年7月24日），这一转变最为明显，在此期间，国王经常驾临财政部，与他的亲密顾问、财政大臣以及各部门首脑一起开会讨论财政问题并作出决定，而之前这些问题都是在枢密院会议中解决的。到了丹比担任财政大臣时期，这类会议比克利福德时期更加频繁，讨论的问题也更加重要。在克利福德时期讨论的主要问题是该如何分配各部门的财政，而丹比时期讨论的是关于银行借款的利息支付、是否废除消费税包税制等问题，这些都由财政部决定，不必再获得枢密院的正式批准。(157)
这一时期财政部取得的另一个成就是其组织和管理方法上的改进。首先是完善卷档制度，健全财政组织。财政部秘书乔治·唐宁第一个意识到将财政部事务分类并将其记录在案的重要性。前财政大臣南安普顿伯爵的秘书菲利普·沃里克认为，财政部保有四类分类账目足矣。而乔治·唐宁任财政委员会秘书后，将付款凭单和各项收入对应入账，并把财政委员会指令书和其他各类付款信件分门别类设列账册。(158)乔治·唐宁设立的这一财政部卷档制度，自1667年起沿用了200余年。当然，建立财政部卷档制度的意义不止于此，因为烦琐而有序的卷档制度需要大量属员在财政部秘书的指导下整理和登记档案，这不仅树立了财政部秘书的权威，而且还健全了财政部的组织。自此，财政部开始真正作为一个独立的国家部门登上历史舞台。
其次是建立了财务周报制度。比处理日常工作或者保留财政部记录更重要的是，这些委员要熟悉政府的财政状况。从复辟时期开始，财政署的出纳员每周都要向财政部呈递一份关于上一周财政收入和支出状况的说明以及一份论述收支平衡的报告。但由于当时几乎所有的国家收入都不经财政署之手，财政部根本不能全面了解国家的财政状况。因而，财政委员会于1667年6月5日发布命令，要求各支出部门官员——海关官员、海军司库大臣、军械部门都尉、王室司库、私室司库、护卫队现金出纳员、锦衣库主管等，必须每周向财政委员会汇报部门的收支状况、部门盈利和债务状况等，同时还要提交相关证据；收入总长和包税商每周也要向财政委员会汇报其征收情况和包税租金交纳情况。(159)拥有了这些，财政部可以掌握各项收支状况，随时向国王、枢密院或议会提供税收收入的全部信息。随着财政部对政府财政支出控制的加强，它也垄断了所有的财政信息。在这种情况下，财政委员会可以在枢密院会议召开之前决定财政政策也就不足为奇了。(160)
在复辟时期，随着财政部地位的上升，议会与财政部之间的关系也有了新的发展。为了寻求下院对财政政策的支持，财政委员会要向下院解释国王对财政的需求，并试图以此影响议会的税收和借贷政策。例如为筹措对荷兰战争的军费，乔治·唐宁说服查理二世同意把125万镑的议会拨款完全用于对荷战争，而不挪作他用。为此，财政部被迫向“公众”，而不是向国王说明款项的用途。此外，议会还通过财政部和财政委员会加强了对财政的集中管理，特别是在关税、消费税和炉灶税分别于1671年、1683年和1684年被废除，改由税收委员会直接征管后，财政部对税收的控制大大加强，因为包税制废除后所建立的关税委员会、消费税委员会和炉灶税委员会都直属于财政部，受财政部管辖。(161)
复辟时期的财政管理制度，呈现出现代财政管理制度的许多特征，奠定了现代财政管理机构建立的基础。但是这一时期由于行政决策权和财政部的人事任免权仍然为国王所独占，财政委员会直接向国王负责。在这种情况下，议会还不能从根本上对国家的财政管理机构加以控制。在光荣革命之后，随着国家财政收支的扩大和财政事务的繁多，特别是在威廉三世之后，由于君主个人能力等原因，财政部逐渐独立于君主的意志，财政部与国王和议会之间的关系有了新的发展。
威廉三世时期，由于国王事必躬亲，财政部仍处于国王的严格控制之下。在1689年和1690年，国王常常在其顾问的陪同下到财政部处理财政事务，但此后就经常自己一个人驾临财政部。当他在英国时（由于海外战争，他一年待在英国的时间最多只有6个月），平均每个月要驾临财政部三次，每周都要召见财政大臣，让他汇报财政署的资金状况。如果他不在国内，也会要求财政大臣写信向他汇报国家财政状况以及财政部的财政政策。如果没有国王的批准，财政大臣或财政委员会在任何事情上都不能擅自做决定，而一贯谨慎的威廉三世为了战争，需要对国家财政了如指掌。(162)
在安妮女王即位后，国王与财政部之间这种密切的联系不复存在，安妮女王很少驾临财政部，虽然财政大臣每周觐见一次，并就下周的资金分配征询她的意见，但女王却将这些事情交给她信任的财政大臣去处理，她唯一关心的财政问题就是自己的王室年金。从1710年8月10日女王对新的财政委员会的训词中可以发现这种变化：“女王首先谈到国家财政管理问题，然后是她的王室专款，最后要求委员们尽快帮她偿还债务。”(163)她对王室年金和自己尚未支付薪水的仆从的关心远高于对国家财政的管理，很明显，女王将其看作是财政委员会的责任。(164)
以此为契机，财政部逐渐摆脱了国王的控制，又获得了长足的发展。一方面，财政部的组织机构进一步完善，自1714年财政大臣施鲁斯伯里公爵查尔斯卸任后，财政委员会管理制成为财政部管理的固定模式。财政委员会由第一财政大臣、财政大臣和下级财政委员组成。财政大臣的主要助手是常务次官和财务次官，前者主要负责财政委员会的执行工作，后者主要负责国库与其他政府部门之间的财政调控。下级财政委员的真正职责，是充当下院督导员——议会中财政部秘书的助手，主要忙于议会的各种事务，他们在财政管理中的作用反而并不重要。(165)另一方面，财政部的职责范围在不断扩大，这一时期财政部的主要作用是：准确地评估和有效地课征税收、仔细规划财政支出、管理国王的财政借款。(166)但由于国内外政策几乎都要涉及财政问题，“其他部门就像汪洋大海上的小舟，各自沿着自己的航线行驶，几乎不会热络地相互联系。财政部则相反，它与其他各部门始终保持接触”。(167)因此，财政部逐渐成为“所有政府部门的中央部门”。
随着财政部地位的提升，议会与财政部之间的关系也有了新的发展趋向，下院在直接控制政府财政部门的道路上迈出了非常重要的一步。光荣革命后的财政管理制度规定，财政委员会每年都要编制财政预算，提交议会批准。预算案实行专款专用原则，明确规定各项经费的来源和用途。同时，议会还成立财政审查委员会，保证预算案严格执行。除此之外，议会通过下院的一些专门委员会，加强了对财政委员会财政收支的审计和监督。1691年，下院为了审查政府的财政收支情况成立了公共财政委员会（Commissions of Public Accounts），该委员会拥有审查政府部门账目和检查政府开支的权力，起到了财政监督的作用。(168)在1690—1697年、1700—1705年、1711—1714年间，下院通过任命财政委员会来审核各部门的开支。例如，1690年下院审查了前两年的军费收支账目，第二年又进行了同样的财政监察，并拒绝了上院议员参加检查委员会的要求。(169)
由此可以看出，议会通过财政委员会进一步加强对公共财政的控制，在18世纪后期，当王室年金也被纳入议会的审查项目之列后，国王随意用款的行为受到了议会的控制。英国著名法学家戴雪曾在《英宪精义》中对此有过阐释：由全国税收所得款项，无一便尼可以非法使用。换言之，若欲支用该款，无论为数或多或少，非有巴力门（Parliament）法案以为法律根据不可。(170)议会财政权最终完全确立。