英国税收的制度化
在近代早期，英国往往可以置身国际战争之外，从而避免了战争所带来的沉重税收负担。从百年战争结束（1453年）到反路易十四战争开始（1689年），英国一直处于欧洲大陆战争的边缘，并且只有在内战时期，英国的税收水平才与它的大陆邻居相接近。而1688年之后发生了巨大的转变，光荣革命拉开了第二次英法百年战争的序幕，揭开了英国税收制度史的新篇章。
（一）税收种类的发展
复辟时期国家税收收入的主要来源是关税、消费税和炉灶税，光荣革命后，威廉为了让议会尽快考虑财政解决方案主动放弃了令人讨厌的炉灶税，这样关税和消费税就成为国家财政收入的主要来源。1693年年初，在这两种税收之外又开征了土地税，成为国家税收收入的一个重要组成部分。
首先是关税，又称为进口货物税、过境税，指商品出口或进口时应当缴纳的税，在中世纪，它是由英国国王征收的一种间接税。这一税收之所以授权由国王征收，主要有两个原因：首先是因为国王允许臣民出国，并准许其携带货物；其次是根据普通法规定，国王有责任对港口进行维护和修缮，并保护商人免受海盗侵袭。关税以前曾被称为国王世袭关税，只有在羊毛、毛皮和皮革这三项商品出口时才可征收，而不得对其他商品征收。这三种商品被称为王国的大宗商品（staple commodities），是因为它们必须被送往建有国王的市场（staple）的港口，在那里首先确定其应缴关税，然后再出运。对于羊毛、毛皮及皮革所征收的出口税被称为古老的关税或巨额的关税（custuma antique sive magna），所有的商人，不论是本国人还是外国人都需缴纳这一关税，不同的是，外国商人还应多缴纳一笔附加税，该税相当于本国商人纳税额的一半。新的关税或小额的关税（custuma parva et nova）为一笔税率为每磅3便士的关税，仅对外国商人征收，适用于所有进出口商品，该关税从爱德华一世时期（1303年）起被授予国王，通常被称为“外国人税”（alien duty）。不过，当国家开始意识到本土工业优势的重要性并且由《爱德华三世二年法》第一章规定禁止羊毛出口之后，上述古老的世袭关税，特别是对羊毛和毛皮的关税，已几乎完全征收不到了。(171)
其他进出口货物应支付的关税还包括补助金、吨税、镑税（poundage）及其他关税。补助金是由议会对上文提到的三种大宗商品征收的关税，是在古老的关税或巨额的关税之外另行附加的税收；吨税是除国王征收的酒税和管家税的部分之外，对进口葡萄酒额外征收的关税；镑税是对于其他所有商品依据其价值所征收的税款，税率为每镑12便士；其他关税是由议会根据时局及形势的变化要求临时征收的。除了工作与之直接相关的部门官员外，上述这些具体的关税名称已经逐渐被人们遗忘，因为对所有进出口商品所征税收的名目实际上都已合而为一，统称为关税。
进出口货物时在港口对商人们征收的关税是根据议会的职权规定的。吨税和镑税在其最初被授权由国王征收时，按照古代的法律，特别是《伊丽莎白一年法》第十九章所表述的，其目的是为了保卫王国，守护海疆，同时也是为了贸易往来的货物安全进出海域。(172)但并没有材料证明这些收入是如此分配的。到了17世纪，随着议会对关税控制的加强，人们之前将其看作是为保护贸易而对商人收取的特殊费用的偏见逐渐消失了。现在议会已经将它看作是国王收入的一部分，这一时期它的主要作用是支付对荷兰和法国的战争费用，保护贸易只是它的一个次要作用。虽然国王将关税看作是自己正常收入的一部分，但议会已经认可将其主要用于海军建设，因此海军费用被认为是国家开支的一部分。正因如此，在1653年的修正法案中规定，每年海关及其通过其他方式增加的关税收入都要用于常备军、海军和政府的日常开支；在一次性授予查理二世的120万镑终身收入以及威廉三世每年的正常收入中，关税收入也占了很大一部分。同时，在财政困难的情况下，提高关税税率成为议会增加收入的主要手段。其增长速度前所未有，以葡萄酒为例，在1642年，伦敦的商人需要为进口葡萄酒支付每吨10镑4先令的关税，但到了1713年，就要为此支付28镑10先令的税额；殖民地烟草的税率从1660年的每磅1便士增加到了1713年的每磅6便士，这就意味着零售的价格要高出25%。(173)
关税政策也随之发生了很大的转变，主要体现在两个方面：首先是对进口的商品征收额外的税，这些税收包括空位时期的外国人税和在1685年开始课征的特殊关税，在对法战争期间又将许多商品列入征税范围之内。其次就是在重商主义的影响下，降低并取消了出口税。(174)在18世纪，出于财政收入和贸易政策的考虑，几乎对所有的进口商品都征收关税，奢侈品的税率尤为高。虽然很多人认为日益提高的税率限制了贸易的发展，导致走私行为的猖獗，并进而减少了关税收入，损害了整个国家“大多数人的最大利益”，但这在当时并不占主流，对税收政策的制定也没有太大的影响。关税收入的增长幅度也非常惊人，在17世纪70年代中期，关税平均每年收入50万镑，到了18世纪初这一数字达到了130万镑。随着伦敦逐渐取代阿姆斯特丹成为国际贸易的中心，即使是在战争期间，贸易额有所下降，但从1697年到1713年西班牙王位继承战争结束，英国的进口额还是从330万镑上升到了580万镑。(175)
其次是消费税，在1640年之前，除了吨税和镑税之外，英国并没有其他通过议会授权而征收的间接税。就其本质而言，消费税与关税截然不同，它是一种国内税收，有时人们在消费商品时支付该税收，而通常则是在消费之前的最后一个环节——商品的零售阶段征收。这一税种出现在共和国时期，在克拉伦登的《叛乱史》中，他认为1643年开始征收消费税，那是第一次“听到消费税的名称，或许也是第一次在英格兰课征”。(176)其推进是一个渐进的过程，1642年首先对受征税影响程度最低的人和商品征收，即啤酒、浓啤酒、苹果酒和梨子酒的酿造者和出售者。在牛津的保王党人迅速以他们在威斯敏斯特的对手为榜样征收了类似的税。双方都声明，一旦战争结束就不再征收此税，并且将税制彻底废除。但在战后不久，位于威斯敏斯特的议会就对肉、葡萄酒、烟草、糖以及大量其他商品征收消费税，征税商品种类之多，以至于将其称为普遍税。议会当时遵循的是被称为“消费税之父”的皮姆在给约翰·霍桑爵士的信中提到的其制订的征税计划，信中指出：“他们已经对很多种商品征收消费税，并计划对更多商品征收，但让人们对其逐渐适应也是必要的。”(177)1644年1月9日，消费税的征收范围扩大到肉类和盐，其税率分别是每磅1先令和每加仑1/2便士，所得税收主要用于海军建设。到了1645年年底开始对帽子、淀粉和糖课征消费税。1649年12月又开始重新对盐课征消费税并长期征收。(178)在共和国时期，消费税征收范围除了盐和肥皂这类的生活必需品，还有包括烈酒在内的奢侈品以及诸如铁和铅等工业品，它成为这一时期财政收入的主要来源。
斯图亚特王朝复辟之初有意取消消费税，但由于财政状况一直不佳，为了补偿国王失去王室法庭收入的那部分损失，议会最终决定继续对酒课征消费税以保证查理二世能将其财政收入维持在正常水平，这样他每年就可以多获得30万镑的税收收入，随后在1680年又将其取消了。詹姆斯二世不仅继承了议会授予给查理二世的消费税收入，而且在1685年，为了平息蒙默思公爵的叛乱，议会授予詹姆斯对进口的白兰地和国内生产的酒征收为期5年的消费税。(179)
光荣革命后，虽然议会授予给威廉三世的消费税征收范围与复辟时期两位国王的大致相同，但战争对财政的需求让政府把目光投向扩大这些税收。特别是在1689年，威廉放弃了作为复辟时期国王收入主要来源之一的炉灶税后，其财政状况更加窘迫。为此，议会通过提高消费税税率，扩大征税商品的范围来增加财政收入。在17世纪末，啤酒税从每桶2先令6便士增加到每桶5先令，而且还通过对麦芽和啤酒花课税来变相征收额外的啤酒税。同时，盐、蜡烛、皮革、肥皂、煤、纸张、烈酒等商品都被列入了需要课征消费税的商品范围。1696年开始课征窗户税；1697年再次开始对麦芽、皮革和纸张征收为期数年的消费税；1698年再次开始课征煤税；1701年又恢复了麦芽税的课征；从1710年到1712年，蜡烛、皮革、纸张、啤酒花和肥皂都成为消费税永久性的课征对象。到北美战争结束时，消费税的课征范围几乎已经囊括了所有的日常生活用品。小皮特在评论消费税诉讼案件时说：“消费税法案的影响范围远远超出了他们的想象，不仅包括了啤酒制造者、葡萄酒销售商、烟草商，王国内所有的富人和穷人都与消费税有着千丝万缕的联系。”从消费税部门保留的记录中，我们可以了解得更为详细：在1780年，需要交纳消费税的群体包括3.3万名啤酒制造商和供应商，3.6万名获得出售烈酒许可证的酒店老板，3.55万名茶和咖啡零售商，还有数以千计的蜡烛商，以及少量从事印花棉布贸易和造纸业的商人。(180)
第三是土地税。土地税实质上是固定税额税和直接估税的补助金二者结合的产物。在革命期间，长期议会对直接税的征收方式进行了改革，希望由地方的估税员根据各郡的动产和不动产分配状况来决定实际的课税标准，在1642年这一标准是40万镑，1643年时开始每周对财产进行评估。议会所要做的就是核定各税区应缴纳的税收总额，并确定哪些地区需要免税。在1645年开始按月评估资产，其核心内容并没有改变，只是进一步规定应由地方估税员来对资产进行评估。这种情况一直持续到1649年，当年4月7日的一项法案规定在半年的时间里，每个月应该征得9万镑的税收，这样每个郡土地和不动产的税率加起来就要提高1镑。共和国时期，按月估税成为定制，虽然此后有所中断，但这种方法一直持续到1692年，税率通常由地方政府视情况而定。从中我们可以看出，议会非常希望通过征收这种月估税来缓解财政压力，但由于中央缺乏对地方征税机构强有力的控制，因此不得不一再对地方政府妥协，实际所征得的税额往往低于计划。这种妥协主要体现在两个方面，首先，为了保证国家能获得固定的税收，并防止税额的减少，分配给每个郡的税收任务都有固定的额度，不管各税区怎样规定其税率，都要保证税收任务的完成。这导致不同地区的税率是不同的。其次，就是允许地方政府在他们各自的税区内使用自己的估税法则。
复辟时期之所以继续使用月估税，主要将其看作是解决1660年财政困难的权宜之计，随后才作为一种固定的直接税形式成为国王非正常收入的一部分。1663年，由于授予查理二世的正常收入没有达到预期的每年120万英镑，议会通过补助金的形式来补足这一差额。17世纪70年代两场对荷战争增加了财政困难，1662年议会试图通过课征炉灶税来暂时缓解国王财政收入的不足。除了这些方法之外，议会又授予国王按月进行评估课征的非正常税收收入，各郡都有固定的配额。从1664—1665年的王室补助法案来看，平均每月大约要将68 189镑的税额分配给各郡。(181)从此以后，对土地税按月进行评估成为一种固定的模式。
1689年9月，国王的财政问题再次成为关注的焦点，9月2日，下院投票决定授予国王200万镑以支持他出兵爱尔兰和对法战争。为了凑到这笔款项，下院提出了各种方案，甚至包括课征官员税。最后，土地成为大家都赞成的课税对象，正如加洛维（Garroway）在下院中所说：“最近为筹到200万镑款项而进行的表决中，几项方案似乎都不令人满意；我们必须认真考虑这件事，并决定土地应该承担多少税额。我认为如果按每镑1先令的税率来课征的话，将会从土地上得到140万镑的数额。”(182)
1692年可以说是英国税收史上的一个重要转折点，在该年一项授予威廉三世和玛丽补助金的法案中规定，由于对法战争需要，国王可以每年课征每镑4先令的不动产税。这样，“土地税”的征收便在法案中被正式固定下来了。根据当时的土地估价方法，只要价值1镑的土地交纳1先令的税金，全英国的土地便可征收到50万镑的税款。在1693年每镑征收4先令的税率下，总共获得了192万镑的税收收入，但此后逐年减少，在1697年时只获得了166万镑的收入。因此，在1698年议会决定放弃1693年以来就实行的每年财产评估的政策，取而代之的是将固定的税额分配到各个郡中。这种被称为“土地税”的税种的税率在每镑1先令到4先令之间浮动，它逐渐成为一种固定和可靠的税源。从1689年到1700年，每年土地税在政府总收入中所占平均比例超过了39%，而相比之下关税和消费税所占比例则分别为不到24%和26%。(183)
从1713年到1776年，土地税按照每镑1—4先令的税率征收，在和平时期税率一般是10%，战争时期税率则上升到20%。这一时期，由于战争频繁，财政开支庞大，即使在战争结束后土地税也很难降低税率，因此在1763年七年战争结束后很长一段时间内，土地税的税率仍是每镑4先令，随后也仅是降到了3先令，此后就一直维持在这一水平，没有再降低过。(184)在这一过程中，中央政府不仅获得了数额巨大的直接税收入，同时还形成了新的国王财政原则。国王应该“靠自己过活”的原则随着1660年的复辟而又重新被认可，非正常收入的主要来源——直接税只有在像战争这种紧急的情况下才可以课征，但在光荣革命之后，这一原则逐渐遭到破坏。因为无论是在战争期间还是在和平时期，每年都要课征土地税，结果国王的正常收入和非正常收入之间的区别变得越来越模糊。虽然土地税仍旧每年由议会授权课征，依然是国王非正常收入的主要来源，但实际上在18世纪30年代，议会的批准只是一种形式，当时一位政治评论员说，在1732年，当关于每镑2先令的土地税提案被提出后，下院只用了25分钟就通过了此项提案。(185)
（二）税收管理的科层化
17世纪后期，英国在国家财政管理中已经明显具有了我们今天称之为“科层化”的特征，他们对全职雇员的回报是工资而不是酬金，划分职业等级，为那些积极上进的职员提供晋升的机会。为了提高这些政府雇员的忠诚度，他们极力鼓动政府雇员的公共责任心，并提倡廉洁的官场风气。要想成为政府公职人员，不仅要在入职时参加等级考试，而且还要经过类似学徒那样的岗位培训，这一官僚体系通过内部监管和奖惩机制得以维持。这种管理形式的转变在英国的税收管理制度中表现得最为明显，它由一个结构多样的非专业性财政体系发展为专业化的官僚队伍，从而使英国政府能够有效地对公共资金进行管理并对其臣民课征税收。(https://www.daowen.com)
科层制（Bureaucratization）又称官僚制，它是由马克斯·韦伯提出的概念，韦伯对科层制推崇备至，认为它是现代社会理性化的标志，也是最高效、最合理的管理形式。科层化管理具有以下几个特点：依秉公的原则，对“权限”有清楚的界定；依理性的原则建立的层级结构；依自由契约的规律化任用制度，以及有秩序的升迁；经专业训练获得正式的任用资格；有固定的薪俸，以货币支付。(186)关于英国税收管理的科层化，由于不同的税收种类之间存在着巨大的差异，在1640年以后的数十年里，新课征的间接税（消费税）的管理和官僚化水平在斯图亚特王朝复辟时期达到了最高峰。但是，在关税的课征和管理上只是部分官僚化，而直接税的这种转变则要在一个世纪之后，因此需要分别进行研究。
首先是科层化水平最高的消费税管理。布鲁尔（Brewer）认为18世纪英国消费税的管理“比18世纪欧洲其他国家的任何政府机构都更接近马克斯·韦伯的科层理论”。(187)宾尼（Binney）也说“18世纪的消费税部门比其他任何税收部门都更有效率”。(188)
在共和国和复辟时期的大部分时间里，消费税都采用分散的私人管理，1640年内战并没有直接促进消费税改革，它与之前的关税一样，直到复辟时期，消费税才因实行包税制，逐渐转向由城市金融家控制的集权化管理。(189)在1683年消费税包税制被废除后，消费税由国家机构直接进行征管，消费税部门开始向中央科层化管理转变。其特点主要是采用新的聘任制度，以及良好的监督体系、固定的薪水和职业等级划分。(190)
从中央和地方机构之间的关系来说，消费税管理机构是一个高度集权化的部门，设在伦敦的消费税中央机构由9名委员组成的消费税委员会负责，中央办公室的主要工作人员（1690年有51人，1783年有309人）主要做四项工作：从征税员和商人那里接受税款、编制交易账册、审查账目、检查消费税官员的账簿。委员会的委员们负责所有的运行与管理，每周有一天时间会见财政大臣，花两天时间坐下来聆听关于消费税的汇报，剩余的时间就留给他们处理日常事务。地方或者“乡村消费税”被分成若干个税区（最初是36个，后来又成为53个），与英国郡的数量一致。每一个征税员负责一个税区，他每年要在这个税区上来回巡视8次（1759年之前是9次），根据收税官的估算从商人那里收取税款，然后将它汇给伦敦办公室的税款总接收人。大部分负责人会雇用一个记账员，在征税时，几乎所有的负责人都还需要一个临时雇员或者年轻的消费税实习生陪同一起前往，他们的工作就是帮助负责人拎行李和看管税款。那些估算地方消费税的巡视员的数量在1690年时是1 000人，到了1780年就达到了2 800人。他们的工作就是到各地巡视——要么步行，要么骑马——以根据生产和分配来估算税额，他们要受到上级的监督（1690年是58人，1780年时是272人），以防止其与商人相勾结。伦敦的消费税机构则与地方体系相反：伦敦是一个独立的税区，在1690年时有113名工作人员，在1780年时有780名。其中包括测量员群体——其职责相当于地方上的监督员，他们要对所有的巡视员负责。伦敦和地方消费税体系的唯一不同之处就是伦敦没有收取税款的征税员。商人将他们的汇款直接交给伦敦办公室的税款总接收人。(191)
要想提高消费税收入，离不开训练有素的征税人员以及对其有效的管理。消费税部门的雇员聘任制度比关税和土地税部门的程序更加科层化，政治恩赐与庇护往往无法渗透，雇员都是在经过数月的培训后通过考试选拔出来的。消费税官员的工作有很高的技术要求，但又非常烦琐费时。要想进入消费税部门工作，不仅需要通过书面和实地考核，还要度过一段实习期。考核并不是很正式，比如来自德文郡利德福德（Lydford）地区的约翰·坎农（John Cannon），他学习的主要内容就是“比较精确的小数运算”，并且还雇用了一名男教师来辅导他的数学。托马斯·潘恩可能是最著名的消费税官员了，他在1761年成为消费税临时雇员之前经历了16个月的培训。许多实习官员发现工作太辛苦、乏味，很容易就放弃了，那些成功留下来的无疑都与欧洲其他国家的税收工作人员一样，对专业技术非常精通。他们学习如何进行十进制小数、平方根、立方根运算，还有圆柱、圆锥、长方体和立方体等几何知识。他们要会簿记和审计，同时还要会使用计量尺和其他测量工具。消费税官员都很有才能，这也是他们引以为豪的事实：他们称自己为“艺术家”，在数学和测量方面他们都可以写教科书了，而在书法和算术方面则可以提供个人指导。(192)
内部升迁制度的广泛采用意味着政府高层已经在他所处的部门积累了丰富的经验，政府的高级官员和审计人员是中央部门的核心人物和正当程序的监管人，18世纪80年代，诺斯勋爵就是从这些人中挑选经验丰富者组成了公共财政委员会。消费税部门中的两名高级审查员已经在该部门中分别工作了43年和44年，在国务大臣主管的部门中，没有一名主要官员的工作时间少于28年。(193)
由于在官僚科层化管理体制下，工作人员的薪水都是固定的，消费税官员与纳税人相勾结，收受贿赂成为一种风气，因此政府采取数项措施来阻止这种情况的发生。其中一项重要的措施就是规定消费税官员不可以在其出生地任职，并且不得从事与他们课征商品相关的贸易。另外一个办法就是经常变动官员的驻地，这不仅让他们无法与地方势力相勾结，还可以将最有能力的官员调任到那些税收课征不力的地区，实现优化配置。(194)除此之外，严格的监察制度也有助于统治者了解是工作人员的行为还是某个税区的特殊情况导致税收收入的下降。
与其他税收部门不同，消费税部门的监察采用科层化管理，因此工作效率非常高。在共和国时期，主要由地方法庭和治安法官对消费税的管理进行监督，其主要任务就是防止工作人员向纳税人征收额外的税款。到了17世纪80年代，监察制度有了很大的改进。在18世纪的大部分时间里，都有指定的委员会负责中央的审查工作；18世纪80年代行政改革时设立了监察长一职，进一步加强对税收的集中审查。(195)
消费税部门一直是政府部门科层化管理的典范。虽然消费税的管理也出现过一些临时性的问题——17世纪90年代消费税的管理处于无序状态，但随后消费税部门就成为最具专业水平的政府机构之一。它也几乎是唯一一个能够躲开公共财政审查委员会责难的财政部门。到了18世纪中期，消费税部门已经成为管理效率的代名词，任何一个细节都不能逃过消费税委员会的注意，当邮政部门说要按重量支付邮资的时候，他们每年就为测量员提供薄纸；在一种新的测量机器投入使用之前，他们严格按照系统化和科学化的方法进行测试；他们还通过竞标的形式来降低材料供应的成本。到了18世纪70年代，科层化管理让消费税部门引以为傲，其官员向财政大臣抱怨财政委员会的效率低下。(196)政治家对这一部门非常重视，无论是诺斯勋爵还是小皮特，都将其看作是“公共税收中管理得最好的部门”。它因“规范性和警惕性”在1797年受到财政委员会的称赞，它是其他财政部门发展的范本。(197)
消费税之所以能够实现中央的科层化管理，其中一个重要的原因就是消费税的征收起步比较晚，在实现国家直接管理之前，包税制已经在很大程度上促进了消费税集权化和科层化管理。除此之外，另一个重要的原因就是相较于关税来说，消费税的课征范围主要是某些固定的商品，正因如此，在实际管理和监察中，所要面临的困难比其他间接税要小得多。
其次是部分实现科层化的关税管理。在1640年革命之前，关税一直都采用包税制，关税包税制在许多方面与消费税一样，在经历了由私人管理到国家控制的频繁转变后，关税包税制最终在1671年废除，但包税制度下的组织机构和许多工作人员都得以保留。另外，关税的私有化管理也为其向国家控制的转变奠定了基础。对关税来说，集权化管理并没有太大的困难，因为包税制已经让关税管理在很大程度上实现了集权，在1686年，财政部通过关税委员会直接对关税进行管理。
国家控制了关税的管理之后，政府一直通过加强监督来减少走私和其他偷税行为。“庞大的关税工作人员队伍受到财政部和关税委员会的密切监控，任何纵容走私的欺诈行为都会受到严惩。”(198)关税委员会频繁地在各个关口进行巡视，他们经常就地方上关税征收的实际情况提出建议。在17世纪80年代初，政府增加了沿海关税工作人员的数量以加强对走私行为的防范。到了18世纪，关税管理受到财政部的监督。总体上来说，关税在监管方面的科层化水平比较高，并且也非常有效，但在其他方面无法与消费税相提并论。(199)
关税管理面临的最大困难就是官员的任免问题。1684年，财政部规定，政绩是所有官职晋升的衡量标准，但这一规定从未被执行过。在1780年皮特改革之前，关税官员一般是由地方权贵提名，然后经由财政部任命的。权力恩赐和腐败现象在关税部门中非常普遍。(200)虽然人员聘任制度是最后实现科层化管理的部分，但它的最终完善也说明政治权力是开放的。(201)
在关税部门中另一个长期存在的问题就是工作人员的工资很低，到了1780年，通货膨胀导致实际工资收入降低，从而使这种情况变得更糟。结果，受贿所得的“费用”在关税工作人员的收入中所占比例越来越高。(202)只要工作人员的主要收入来自商人，他们之间的相互勾结就不可能避免，行贿受贿尤为常见。19世纪初改革的一个主要内容就是“切断商人和行政官员之间的联系”。除此之外，许多关税官员配有“副手”来协助他们的工作——虽然这种做法在12世纪已经出现过，但在革命之后才普及。(203)
最后，直接税在整个18世纪，直到小皮特政府进行税收改革之前都没有实现科层化的管理。在整个中世纪和近代早期，统治者并没有想过对直接税进行集中的管理，而是由地方机构直接将所得总税款上缴到中央，这种做法一直持续到光荣革命之后。比如从1692年到1798年的土地税，每年都是由地方政府进行估税、课征。
1665年成立的税收部门是管理直接税的最高机构，其下属工作人员包括各郡的税款接收员和教区税收课征人员。管理机构的上层是半科层化的，因为地方上的估税和课征工作都是由地方政府负责，而他们是独立于财政部的。议会通过课征土地税的法案后，其具体的征税工作则由地方士绅负责。与关税和消费税不同，土地税从未导致一支官僚队伍的产生，就像当时人们对它的评论那样，是“在国王命令下的自治”：从估税、征收再到上缴税款完全是由非专业化的国王臣民进行管理的。地方上的估税员和征税员往往是财力一般的商人和农民，他们同时也是乡村保长和教区执事。这些人并不是由伦敦的管理机构指派，而是由地方土地税委员会委员、乡绅们任命的。他们将所收到的税款交给郡里的接收员，然后土地税收入会直接汇入伦敦的财政署。(204)
直接税课征人员的雇用也是一个问题，在光荣革命之后，都是由地方显贵们挑选工作人员负责直接税的征收工作，中央政府并不进行正式的管理。负责地方上税收的总税收官因有机会受贿而成为一个炙手可热的职位，18世纪80年代，皮特的改革虽然改变了官员任免权的形式，却并没有将这一特权废除。但这并不是说在官员晋升时完全不考虑能力因素，当很多人去竞争一个工作岗位，而他们又都有政治背景的时候，能力就是决定因素。皮特对基层管理机构的改革也是如此——虽然他并没有创建一个完全科层化管理的现代公务员制度，但确实废除了以士绅政治庇护为基础的旧式郡级管理制度。(205)
在18世纪后期之前，直接税的管理都没有发生变化，并且直到19世纪初直接税收入也没有显著的增长。科层化管理和税收收入不断增加的消费税为直接税的管理提供了借鉴，在18世纪后期，为了解决估税问题，政府开始加强对土地税的审查，当时设立了一个不受政党分肥制度干扰的审计办公室对税收部门进行监管，地方官员则受到专业监察员的监督。至此，一个科层化的监察制度才逐渐形成。(206)