苏维埃检察机关的领导体制
1921年12月俄（共）第十一次全俄代表会议指出，苏俄结束了对内对外的战争状态而向和平经济建设过渡，这就需要在全部生活领域中严格地贯彻革命法制的原则。但是法制实施的过程中确实存在着部门主义和地方主义的影响，因此，有必要建立一个监督法制的专门机关保障法制统一的实施。列宁认为，监督法制统一的专门监督机关不应受地方机关的干涉，并且就其权力和结构来说能够在苏维埃国家生活的一切方面实行统一的社会主义法制。虽然当时司法人民委员部所属机关和法院在维护法制方面起了重要作用，但是其权力和结构却难以抗拒地方干涉。[135]
法院通过诉讼以裁判方式适用法律维护法制统一，其权力行使具有被动性。而当时在新生的苏俄国家不遵守政令的主要是作为管理机关的工作人员所表现的官僚主义，可这些却不能通过诉讼予以纠正。况且根据民主原则建立的苏维埃政权中强调了官员的民主选举，“中央对地方居民选出的公职人员没有批准权问题”。[136]这被认为是保障苏维埃政权的民主性防止官僚政体的原则性问题。因此，法院作为由地方民主选举产生的机关也使它难以摆脱地方干预，不能承担起监督法制统一的任务。
那么，由何机关作为监督法制统一的专门机关承担监督法制统一的职能任务？列宁主张建立检察机关作为苏维埃法制统一的专门监督机关。根据列宁的这一思想和倡议，俄罗斯联邦共和国司法人民委员会在1921年拟定了第一个检察机关条例草案。在最初的时期，许多人对于检察院的基本目的和任务，以及它在俄国建设工作中所应具有的巨大的政治意义和社会意义缺乏明确的认识。在1921年12月司法人民委员部委员会所颁布的第一个《检察监督条例草案》中就反映了这种不了解的情况。草案拟定的检察机关的领导体制和组织原则是：在司法人民委员部下设立一个新的处，即检察处，由共和国检察长领导，检察长作为司法人民委员部委员会的成员，与其他委员会成员有同样权利，并由司法人民委员部管辖。根据这个草案，地方人民检察长候选人由省执行委员会提请司法人民委员部批准。人民检察长助理由省执行委员会司法处任免。对于人民检察长的职权草案规定：检察长认为地方权力机关所发布的文件违法时，无权对它提出抗议，只能把这个问题提请到省司法处委员会，再由该委员会决定是否把检察长的关于废除或变更违法文件的提请书送交省执行委员会。[137]根据这个草案，检察长对于他自己职权范围内的任何问题都无权直接向司法人民委员部请示，而必须通过地方司法处提出，因而检察长的一切活动就完全依赖于省执行委员会司法处。不难看出，这种领导体制不能保证检察机关监督地方上是否遵守法制。1922年1月在莫斯科召开的第一次全俄司法工作者代表大会对该草案进行了批判，司法人民委员部又重新起草一份新草案，1922年5月13日提交全俄中央执行委员会第三次会议讨论。在起草和事先讨论条例草案的过程中，对检察机关的领导体制这一实质问题出现了原则分歧的观点，争议很大。特别激烈的争论主要是围绕草案第5条引起，该条规定：地方检察长越过地方执行委员会，直接受共和国检察长的领导；地方检察长的任免，调动和停职也只通过共和国检察长。根据尼·瓦·克雷连柯的报告，常会以多数票通过了把法案作为材料交给专门选出的委员会审议。委员会的多数委员都主张地方检察长受省执行委员会和中央机关（通过共和国检察长）的双重领导。俄共（布）中央为领导全俄中央执行委员会常会而设立的专门委员会也通过了同样的决定。以至于当时因病不能参加全俄中央执行委员会会议的列宁不得不给斯大林写了一封具有历史意义的《论“双重”领导和法制》的信，对检察机关的性质、职权和领导体制问题作了有说服力的论述，并建议把关于检察机关领导体制的问题提交政治局去解决。(https://www.daowen.com)
在制定检察监督条例草案时所发生的主要争议问题就是实行检察监督的人员应当隶属于谁的问题，也即是说关于检察机关主要的争议是检察机关的领导体制问题。全俄中央执行委员会专门委员会的大多数委员在讨论这个问题时都主张检察机关应该实行“双重”领导，即既隶属于中央又隶属于地方执行委员会。加里宁为辩护检察机关的中央集中制认为，“有些人反对建立苏联检察院是因为建立了苏联检察院以后，中央会加强对地方的影响”。[138]克雷科夫依据列宁观点，主张检察机关不仅必须是公诉机关，而且必须是“监督法制的机关，是法律的维护者”，是“国家政权的眼睛”，“检察长不能从属于任何地方行政机关……”，“检察长作为国家和国家权力的代表由上级委派是检察长的特殊地位的重心”。[139]而加米涅夫、李科夫、季诺维也夫反对整个苏维埃共和国联邦统一法制的列宁主义原则，他们在检察机关的领导关系和职权问题上提出反对意见。认为规定地方检察长只服从共和国检察长，而不受地方执行委员会管辖，检察长的任命、解职、调动和停职，只能由共和国检察长办理，这将导致地方出现双重政权，使省执行委员会陷于瘫痪。在职权问题上，多数委员否决了地方检察长有权从法制观点上抗议省执行委员会及一般地方当局的任何决定。因而当时的斗争不单是为了建立检察机关，而首先是反对地方主义，为了确立列宁的民主集中制原则。[140]列宁认为，检察机关的问题是“重要的法制问题”，针对多数委员的反对意见，他在给中央政治局《论“双重”领导和法制》的信中，阐明了苏维埃检察机关实行自上而下的中央垂直领导的目的是为了通过苏维埃检察权的行使实现苏维埃法制统一。中央检察机关，直接受党中央的领导（当时列宁设想把党和国家的最高领导层合而为一），地方各级检察机关分别受各自的上级检察机关领导，并且一律受总检察长的领导，以便克服当时严重存在的官僚主义、地方主义和法制不统一现象。列宁把检察权称为“中央检察权”，他认为党的中央机关是反对地方影响和个人影响最可靠的保证，建立一个受党中央密切监督的中央检察机关，才能做到充分行使检察权，“能够实际地抵制地方影响，地方的和其他一切的官僚主义，使全共和国、全联邦真正统一地实行法制”。[141]对于检察机关实行双重领导体制的缺陷和害处，列宁认为，在苏维埃共和国的检察机关实行“双重”领导体制，就“会破坏一切建立法制和建立起码文明的工作”。[142]列宁指出，“在全俄中央执行委员会专门委员会多数委员中占上风的那种观点的基本错误是不正确地搬用了‘双重’领导的原则”。[143]在共和国实行所谓“双重”领导的情况也是存在的，但是只能存在于“那些需要好好考虑确实存在着无可避免的差别的地方”，[144]比如农业、工业以及行政管理工作，“卡卢加省的农业和喀山省的不同。整个工业的情况也是如此。整个行政管理情况也是如此。在所有这些问题上不考虑到地方的特点，就会陷入官僚主义的集中制等，就会妨碍地方工作人员考虑地方的差别，而这种考虑是进行合理工作的基础”。[145]所以，这些工作的领导体制可以采取双重领导。但是法制的情况与上述所讲并不具有类似性，因为“法制只能有一种”，在一个统一的国家范围内，不能在不同的地区实行不同的法制；而苏维埃检察机关的职责就是在苏维埃共和国各地保证社会主义法制的统一施行，“不管任何地方差别，不受任何地方影响”。针对俄国的地方主义对于法制统一的影响，列宁指出，“地方影响对于建立法制和文明即使不是最严重的障碍，也是最严重的障碍之一”。[146]这样苏维埃检察机关如果受地方政权的领导，就必然会受到地方影响和制约而不能严格行使法律监督职能，因而就不可避免地会破坏共和国法制的统一实施。因此，列宁最后得出结论：“主张对检察机关实行‘双重’领导，取消它对地方政权机关的任何决定提出异议的权利，这就不仅在原则上是错误的，不仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务，而且反映了横在劳动者同地方的和中央的苏维埃政权以及俄共中央权力机关之间的最有害的障碍——地方官僚和地方影响的利益和偏见。”[147]所以，列宁建议：中央委员会在目前情况下否决“双重”领导，规定地方检察机关只受中央机关领导，保留检察机关从地方政权机关的一切决定或决议是否合乎法制的观点对它们提出异议的权利和义务，但无权停止决议的执行，而只有权把案件提交法院裁决。列宁的观点得到政治局多数的赞同，1922年5月22日，政治局以多数票通过了列宁的建议，并把这个问题提交全俄中央执行委员会常会的共产党党团审议。政治局的决定中说：“否决‘双重领导’，规定地方检察机关只受以总检察长为代表的中央机关的领导。地方检察机关由总检察长在最高法庭、司法人民委员部和中央组织局监督下任命。保留检察机关从法制的观点对地方当局的一切决定或决议提出异议的权利和义务，但无权停止这些决定或决议的执行，而只有权把案件提交法院裁决。”[148]可是，全俄中央执行委员会共产党党团仍主张“双重领导”。5月24日，政治局重申了它5月22日的决定，但删掉了“而只有权把案件提交法院裁决”一语，同时决定：“通知全俄中央执行委员会常会共产党党团，政治局认为必须在这次常会上通过关于检察机关的法律，党团的异议可向中央全会提出，如全会修改决议，则提交全俄中央执行委员会下次常会。”常会选出的委员会经过长时间讨论后，通过了由司法人民委员部拟定的第5条，否定了“双重领导”。[149]
1922年5月28日，第九届全俄中央执行委员会第三次会议通过并批准了《检察监督条例》，决定建立国家检察机关。同时，建立起来的检察机关不但是公诉机关，更是重要的法律监督机关。自此，根据列宁的法律监督理论，在苏联苏维埃共和国建立起来的检察机关体系确立了检察机关垂直领导的体制。罗·安·鲁金科强调指出，“这是列宁的法制原则的胜利，是列宁的民主集中制原则的胜利，是地方主义的失败，这一胜利导致苏维埃共和国全联邦范围内法制统一原则的确立，导致检察机关（它不受地方机关的干涉，并且是对准确执行法律和在全国范围内对法制作统一解释的监督机关）的建立”。[150]
以列宁法律监督思想为理论基础建立的苏维埃检察机关中央垂直式的领导体制，是否会形成“中央检察权”过大的弊端，产生检察机关对地方政权机关的“傲慢态度”呢？列宁认为，这种担心也是不必要的。因为对于检察机关的法律监督权还有执政党对其权利行使的正当性进行监督，党的监督约束中央检察权在法律规定的范围内行事，而不得随意超越法律的职权滥用监督权力。列宁认为，中央组织局、中央政治局和中央监察委员会是“反对地方影响和个人影响的最大保证”，[151]特别是中央监察委员会，只对党的代表大会负责，它的委员不得在任何人民委员部、任何一个主管机关以及任何苏维埃政权机关中兼任任何职务。“显然，在这种条件下，我们就有了迄今所设想过的一切保证中的最大保证，使党建立起一个不大的中央领导机构，能够实际地抵制地方影响，地方和其他一切的官僚主义，使全共和国、全联邦真正统一地实行法制。也正因为如此，这个中央司法领导机构可能发生的错误，我们党为全共和国的党和苏维埃的全部工作订出一切基本概念和基本准则的那几个机关会立即地就地加以纠正”。[152]在这里，通过执政党的监督来制约检察机关的检察权，从而使作为监督者的检察机关能够接受相应的监督，正确地行使法律监督权，不致对地方苏维埃政权持有“傲慢态度”，在执政党的领导下履行法律监督职权维护法制统一的实现。