对两种已有重大公共事务决策制度的反思
目前我国政府在重大公共问题决策机制方面采用的是“政府和专家主导的精英决策制度”。在这种制度下，参与决策的主体是政府相关部门的领导以及由政府邀请的专家。政府官员代表的是更为宏观的全局利益，保障这些利益的是政府自身所掌握的法律或者行政权力，当然也拥有独特的自然、社会以及信息等稀缺性资源。而学者专家更多地代表了一种以技术主义为导向的专业精神，对社会价值或社会影响往往缺乏足够的重视，例如在镇海区石化经济技术开发区上马PX 项目时，大量专家就认为镇海是石化项目不可多得的生产基地。从决策过程来看，针对重大项目做决策时，一般由政府相关部门发起，而专家学者主要负责论证，在相关报告或方案基本完备之后再予以公示，在公示时期也会适当邀请部分利益相关的群众参与。然而这所谓的听证会，不仅参与的人数极为有限，而且由于参与者受制于专业水平，经常无法对自身利益受损的项目提出反对性意见，从而使此类听证会演变成走过场。
我们发现，由政府官员和专家学者主导的精英决策制度在工作效率和专业水准方面显示了优势，但是由于缺乏对利益相关方——比如周边居民——的足够重视而受到人们的质疑。在这种情况下，有学者希望能够推进有广泛民意基础的公众参与机制建设，以此来提高公共项目的社会价值，疏导普通民众的社会怨恨情绪。这样的机制我们可以称之为“民主协商的实用主义”制度。
根据沈承诚对西方环境话语的类型学研究，这两种决策机制和话语特点类似于“行政理性主义的环境话语”和“民主实用的环境话语”[1]。第一种话语倡导在政府的协调之下，强调行政决策过程中专家的核心作用。这种决策还是一种官僚化的机制，因为讨论什么议题、请什么样的专家等都由政府决定。在这种模式下，环境污染风险区居民或者作为社会问题承受方的公众往往被排除在决策机制之外。他们因为缺乏话语权，他们的利益无疑也无法得到有效保障。
第二种话语强调实用，就是通过对话、协商的形式来解决争端，希望通过广泛的公众参与，构建一个自由参与讨论的交互式话语平台。一方面，有利于激活人们潜在的环保意识，塑造整个社会对环境问题的集体认同，进而推动社会共识的建立；另一方面，交互影响式的利益表达内容能较为顺畅地输入政治系统与行政系统之中，从而改变行政决策机制。
如果把环境决策的话语模式扩展到重大公共事务的决策制度层面，同时站在弱势群体的角度来思考问题，那么民主实用的环境决策机制似乎是最适合弱势群体的，然而这种机制也有缺陷。从罗伯特·考克斯对环境决策的研究[2]得到启发，这种以协商对话为特征的决策机制的不足主要有以下几点。(https://www.daowen.com)
1.对参与决策讨论的利益相关者是否就是公众本身的质疑。这种模式立足于民主协商，参与者被标榜为公众，然而这些代表是否就能代表公众？这是值得质疑的。在政府主导的利益相关方参与的讨论中，这些被邀请的利益相关方极有可能只代表个体利益，而无法站在全局或者公众的立场上思考问题。如果真是如此，那么所谓的利益相关方就成为利益个体方，他们参与公共讨论就缺乏一种参与主体的“合法性”。
2.以地方利益（或群体利益）为核心的对话协商机制有可能影响国家或政府的总体利益或者战略规划。在以往的决策机制中，参与方更多的是政府部门官员以及由他们邀请的专家学者，更多地代表了一种社会总体的利益。例如，在镇海石化PX 项目的选址决策过程中，并没有当地居民的参与，该项目考虑的主要是社会和企业的利益。与之相反，江苏常州的垃圾压滤中转站“反建设”事件中，由于居民反对，该项目最终停止了实施。因此，国家的战略规划在无休无止的讨论中不得不做出改变。
3.权利不平等，或者对权利的分享需求导致弱势群体被支配性群体排挤，从而导致自身利益无法得到保障。即便弱势群体能够参与协商对话，然而因为政府官员和企业代表拥有更多的政治资源、经济资源和专业的谈话技巧，普通市民或者其他弱势群体经常无法掌握话语权，从而失去协商谈判的能力和达成共识的可能。这种权利和资源方面的不平等使得弱势群体难以捍卫自己的利益。
4.利益与立场的巨大差异很可能导致无法达成共识。由于参与谈话的政府官员、企业代表、居民代表、社会组织代表等都代表不同的利益团体，都有着自己不同的利益立场，也都有着自己的价值观。在面临重大利益、价值分歧面临选择时，不同利益团体很难达成共识，因为共识意味着一方巨大的让步或者利益受损，这一点似乎是不可容忍的。
总体而言，“政府和专家主导的精英决策制度”和“民主协商的实用主义制度”都存在问题，但同时也有优点，所以可以结合目前我们的国情，综合两者的优势提出一种大致由社区代表或者民意代表参与的协商对话机制。笔者在后文中会正式提出一些设想。