3.2.1.1　社会主义工业化的农业集体化需求

“耕者有其田”是中国共产党进行新民主主义革命时向农民所做的政治承诺。因而在1949年中华人民共和国成立以后不久，中央人民政府就颁布了《土地改革法》，规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。到了1952年，“土地改革”的进程已经完成。“地主”和“富农”的土地遭到了没收，并分配给了无地农民。一个庞大的小土地拥有者阶层（也被称为“新中农”）由此而被创造了出来。孔飞力从国家财政的政治控制需求的角度，指出这个由庞大的小土地拥有者基层构成的农民土地所有制与中国现代国家的工业化需求是无法自洽的，中国共产党“新政权所面临的财政收入问题，可以从两方面来加以理解。第一，它面临着我们已经很熟悉的那种挑战：让政府能够保持掌控农民的剩余产品的通道，而不受到那些贪婪及自我保护的中介掮客们的阻拦。第二，这涉及一个在很大程度上为共产党掌权前的20世纪历届政府所忽略的问题：通过资本投入或者对于社会的重新组织，在实际上使得农业的产出得到增加”（孔飞力，2013）。毛泽东认为，农业集体化可以提供解决这些问题的方法。1953年10月，毛泽东就农村私有制发出警告：“个体所有制的生产关系与大量供应是完全冲突的”，而集体化则是“提高生产力，完成国家工业化”的前提条件。两年后，在集体化进程加快的前夕，毛泽东对党内那些主张集体化应谨慎缓行的人提出了严厉批判：绝大的困难，我们就不可能完成社会主义工业化。”

“这些同志不知道社会主义工业化是不能离开农业集体化而孤立地去进行的……我国的商品粮食和工业原料的生产水平，现在还是很低的，而国家对于这些物资的需要却是一年一年地增大，这是一个尖锐的矛盾。如果我们不能在大约三个‘五年计划’的时期内基本解决农业合作化^[16]的问题，……我们就不能解决年年增长的商品粮食和工业原料的需要同现时主要农作物一般产量很低之间的矛盾，我们的社会主义工业化事业就会遇到

到1955年秋，全党相信只有农业集体化的加速实行才能够支持工业化的发展。虽然这种高效率的财政汲取体系在1958年“大跃进”期间造成了极大的损害，并促使共产党将集体性生产组织和核算缩小到以自然村为单位，而把较大的带有社会主义性质的所有制单位（即人民公社和生产大队）转变为行政和提供社会服务的机构，但是它体现了“革命国家实现工业化的决心”，而且“制定通过对农民的汲取来强行推动工业化的战略，以及掌握为实际推行这种战略所需的行政力量，都是没有（这场农业集体化）革命便不可能发生的事情”（孔飞力，2013）。在这个关于意识形态驱动的社会改造工程为工业化中的经济提供资源的故事中，土地的社会主义改造便是其中最为核心的环节，也是在农业集体化结束以后为此后继续的中国现代国家建设所存留下来的主要遗产。

3.2.1.2　土地的社会主义改造过程

在中华人民共和国宣布成立之前，中国人民政治协商会议通过的起临时宪法作用的《共同纲领》，提出“有步骤地将封建半封建的土地所有制变为农民的土地所有制”，并确定了“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的经济建设的根本方针。可见，《共同纲领》是有保护城乡私有土地所有权之含义的。然而，在通过土地改革推行农民的土地所有制以后，虽然农村经济开始得到较快恢复，但是一些过去便存在的政治问题引起了共产党领导人的警觉：贫富分化重新露头，一个“新富农”阶级似乎正在出现，并在控制中国乡村以及剩余农产品的问题上成为国家的竞争者。^[17]因此，党从1953年12月开始积极扩大合作化运动，并随后开始了包括土地在内的生产资料私有制的社会主义改造。

1954年通过的中华人民共和国第一部宪法（“五四宪法”）第八条规定，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。虽然在提法上依然要保护农民的土地所有权，但该条款的微妙之处是把土地认定为生产资料，而非生活资料，这样土地就会潜在地属于社会主义改造的范畴。与此相对应的，“五四宪法”第十一条规定“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。该条款认定的受国家保护的生活资料有房屋而没有土地。“五四宪法”第十三条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。该条款再次将城乡土地和其他生产资料并列，强化了土地作为生产资料的含义。由此可见，“五四宪法”表达了这样一种政治经济学观念：土地归属于生产资料范畴，而房屋则归属于生活资料范畴，由此而带来一个对日后政策实践影响深远的变化——房地分离。按照当时的马克思主义经典理论，社会主义仅仅与生产资料私有制不相容，至于生活资料，那是可以私有的，在意识形态上也受国家的保护。由于推进生产资料的社会主义改造是“五四宪法”提出的向社会主义过渡时期的总任务，因此，随着其后全国范围内展开的“一化三改造”^[18]运动，农民的土地作为生产资料就自然变为集体所有，城市土地经过国有化改造以后也只剩下部分“私人房屋”成为私人土地问题的遗留。^[19](www.daowen.com)

在“文革”期间第一次修订的“七五宪法”，除了明确农村已经是集体所有制以外，并未对“五四宪法”中关于土地财产权利的规定进行任何大的修改，沿用了“五四宪法”中关于国家可以对城乡土地征购、征用或收归国有的条款。^[20]就在“文革”刚结束后，第二次修订的“七八宪法”在“土地的征购、征用和收归国有”这一条中，删去了“土地”之前的“城乡”二字，暗示了城市土地国有化目标的全部完成。基于“五四宪法”之后对农村土地的社会主义改造目标已经完成，“七五宪法”将1962年党的八届十中全会通过的“农村人民公社工作条例”（亦称“人民公社60条”）中关于农村人民公社是政社合一的组织，以及集体经济实行三级所有、队为基础，“即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有”和人民公社社员可以经营少量自留地等规定写入宪法第七条。“七八宪法”则删去了人民公社是“政社合一组织”的提法，但对于农村集体经济三级所有等提法则保留了下来。

土地的集体所有制改造是集体主义道德原则在经济制度上的具体实践。早在1877年，恩格斯在与意大利社会主义者一封题为“英国农业工人联合会和农村的集体主义运动”的书信往来中，谈到土地归集体所有，是“集体主义所有制”，而这种所有制类似生产资料公有制，体现了“集体主义思想”。换言之，农民的土地所有制经过社会主义改造成为集体所有制以后，在集体主义道德原则之下，农民的个人利益被认为是与国家的集体利益是一致的，即使存在矛盾，农民的个人利益也必须服从集体利益。基于这种逻辑，政府代表国家垄断土地开发权，并依据所认定的“集体利益需要”来行使土地开发权分配的绝对控制权。

3.2.1.3　基于社会主义产业经济理论的土地开发权国家控制

在集体主义原则下，国家对土地开发权的控制性分配与传统的社会主义产业经济理论有密切关系。马克思在《资本论》第2卷讨论再生产问题时，把社会生产划分为两个部类。其中，第Ⅰ部类从事生产资料的生产，第Ⅱ部类从事消费品的生产，这是一种在工、农两部门框架下的产业分类方法，它在空间上的具体经济实践就是工业生产对应于城市，而农业生产对应于农村。这种产业经济理论，直接反映在计划经济时代我国城乡划分标准的设定上。中华人民共和国成立以后首份从计划、统计和产业核算的角度划分乡村和城镇的文件，是1955年国务院颁布的《国务院关于城乡划分标准的规定》（国秘字〔1955〕第203号）。该规定指出，常住人口在2000人以上，其中50%的居民为非农业人口的居民区或者常住人口不足2000人，但是在1000人以上，而且其中非农业人口超过75%的地区，可以设置镇的建制。1963年，在《中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》中，对设置镇的标准进行了修正。该指示要求，聚居人口在3000人以上，其中非农业人口占70%以上或者聚居人口在2500人以上但不足3000人，其中非农业人口占85%以上的地区，可以设置镇的建制。由此可见，在产业发展意义上，计划经济时代农村地区几乎没有土地开发权的需求。

基于传统的社会主义经济理论，在计划经济时代，国家对土地开发权的控制性分配主要体现为两个方面：一是根据工业经济建设需要积极行使土地开发权，与此同时，将所涉及的农村土地通过强制性征收转为国有土地。在具体实践中，国家机关、学校、团体、国企乃至公私合营企业的占农建设用地需要，只需经相关各级政府批准及办理相应的农地转国有建设用地手续，即可获得无偿划拨和无限期无偿使用。二是在农村地区限制土地开发权的行使，即农村土地主要用于农业生产，为城市工业经济提供生产资料。事实上，在计划经济工、农两部门框架的产业分布之下，土地开发权的发展性利益并不凸显，因它而引发的权利分配问题也不引人关注。其原因有三个方面：其一，经过社会主义改造以后，土地没有交易市场，它作为资源的所有财产性权利都不能通过市场予以资产化和资本化，因而不能体现为货币性经济价值；其二，在20世纪50年代开始推进工业化时期，由于大量农民迅速涌入城市，导致城市粮食等农副产品供应危机，政府因而强行干预中断了中国的城镇化过程，^[21]因而城市建设用地的需求并不是很大；其三，前两个因素以及粮食和农产品长期总体性短缺状况导致土地的农业产出价值相较于其非农价值更为重要。因此，在计划经济时代，土地所有权问题在中国土地制度变革中居于中心地位。