第四节　财政支出效益分析

一、财政支出效益的含义和特殊性

（一）财政支出效益的含义

财政支出效益主要是指通过财政支出，优化资源配置，提高劳动生产率和各种要素的贡献率，以获得最大的经济效益。财政支出的效益应包括以下三方面内容。

1.确定合理的财政支出规模，使政府部门和非政府部门在资源上都能获得合理的供应，既能满足政府部门的需要，又能满足非政府部门的需要，从而使社会再生产能够顺畅运行。

2.在财政支出规模既定的条件下，应通过优化支出结构，促进国民经济稳定协调发展，实现最好的宏观经济效益。

3.就每一项具体的财政支出来说，要用尽可能节约的支出达到既定的支出目的，取得最佳效益。

提高财政支出效益，主要是通过以下两个方面来实现的：一是科学地编制财政预算，通过预算来保证政府部门和非政府部门之间实现社会资源的优化配置；二是对每项财政支出的效益都要进行考察与评价，尤其是要运用经济分析的方法来决定支出方案的取舍，以达到用最少的支出来实现最大的效益的目的；三是根据国民经济供求平衡的情况，适时调整财政平衡政策，这也是财政支出效益的重要体现。

（二）财政支出效益的特殊性

财政支出的效益与微观经济主体支出的效益相比较，有许多特殊的地方，在评价财政支出效益时应加以注意。

1.计算效益的范围不同。效益是通过对“所得”与“所费”的对比分析计算出来的。对微观经济主体来说，比如企业，它只计算发生在企业自身核算范围以内的直接的和有形的所费与所得。政府除了要计算直接的和有形的所费与所得外，还要考虑长期的、间接的和无形的所费与所得。

2.衡量效益的标准不同。微观经济主体的支出在于追求自身经济效益的最大化，只要能获得利润，即所得大于所费，都是可以选择的目标。财政支出更重要的是追求社会效益最大化，即使某项支出从其自身看可能会出现亏损，但对整个社会来说如果能取得较大的社会效益，这项支出也是必要的。

3.效益的表现形式不同。微观经济主体的效益，其表现形式是单一的，只采取用货币计算的价值形式来表现就可以满足决策的需要。而财政支出的效益，其表现形式是多样的，除了可以用价值形式表现出来以外，还可以用其他形式表现出来。如，对社会管理、国家安全、科教文卫支出，其效益还要通过政治的、社会的、文化的等多种形式表现出来，只有这样，才能满足财政支出决策的需要。当然，这个特殊性是由以上两个特殊性派生出来的。

二、财政支出的配置效率

图3-5　政府与市场在资源配置中的关系

财政支出效益由财政资源配置效率和公共物品（包括混合公共物品）的“生产效率”组成，这实际上是研究财政支出效益的两个方面。

财政支出的配置效率与财政资源配置职能密切相关。谈到资源配置的效率问题，首先需要选调一个更为可行的效率标准。这样的标准就是社会净效益（或净所得）最大化标准，即当改变资源配置时，社会的所得要大于社会的所失，其差额越大越好。财政支出所取得的各种效益，包括经济效益和社会效益的总称，应当大于聚集财政收入过程中对经济所形成的代价或成本，也就是要取得效益剩余或净效益。

在市场经济条件下，提供私人物品满足个人需要，是通过价格机制经由民间部门的资源配置实现的，而提供公共物品满足社会公共需要，只能通过特定的预算安排或政治程序经由财政资源配置来实现，这样，资源配置的组合就在政府部门和非政府部门之间进行。所以，财政支出的配置效益首先是财政支出占GDP的比重适度的问题，也就是政府的资源配置与市场的资源配置的恰当结合问题，参见图3-5。

我们用Z表示社会总资源，X表示民间部门配置的资源，Y表示财政部门资源的配置，则Z=X+Y。从图3-5可知，资源配置存在着各种比例的组合［（X/Z）%，（Y/Z）%］，如果公众期望的配合点在A，那么，实际的资源配合组合点又恰好落在A点，此时，便达成了一项社会均衡的资源配置，公众的个人需求与社会公共需求在A点上均可以获得满足。如果公众期望的组合点在A点，而实际的资源配置组合点在B点或C点上，则预示着公众的期望未能实现，社会资源的配置处在非均衡点上。因此，若要财政决策符合公众意愿必须选择在A点的社会资源配置组合。

政府对公共产品的提供进行资源配置，就是要把居民的消费需求集合为“社会的”（或政府的）需求，也就是说政府按照民众的意愿进行资源配置才是有效率的。这套有效益的政治制度就是“公共选择”制度。然而，现实的困难是公众的意愿并不总是一致，公众是一个集体的概念，每个人的选择在实际生活中存在差异，因而体现民主化和法制化的决策机制，就成为问题的关键。一般来说，为了提高财政支出的配置效率，财政部门应该做到以下几点要求：（1）财政支出的来源是受严格立法的约束；（2）财政支出的规模和结构都有制度的严格规定；（3）政府部门是非营利性的部门，不以追求利润而以追求社会效益最大化为目标；（4）财政资金的安排是高度透明的，财政民主不仅是政治民主的一个重要要素，而且是政治民主的集中体现；（5）居民有财政支出状况和公共产品提供状况的知情权，不仅政府要定期公告，而且民众有随时查询权。

三、财政支出效益评价方法(www.daowen.com)

由于财政支出的内容十分复杂，而且在支出性质上存在较大的差别，因此，对财政支出效益评价是比较困难的，其原因在于：一是效益或成本有很多是难以用市场价格或货币单位计量的，即缺乏共同性；二是效益或成本往往不是直接地体现出来，有些效益是无形的，即存在隐性；三是效益或成本具有长期性，甚至会影响到下一代或更长的时间；四是不同的支出项目有不同的短期、长期效益。因此，对财政支出项目效益实施评估，当前较为流行的几种方法是：成本—效益分析法、成本—效用分析法、因素分析评分法、最低成本法。

（一）成本—效益分析法

成本—效益分析法最早产生于美国《1936年防洪法案》，目前在许多国家的中央政府、地方政府及世界银行等国际组织得到广泛应用。这种方法是将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析，更多地用在财政支出决策程序中。它通过多个预选方案进行成本—效益分析，根据对边际社会效益和边际社会成本的对比，选择最优的支出方案。例如，政府有建造体育馆、建设一条公路和建设一所学校三个方案，由于其效果不同，投资多少也不同。因而通常认为不可比，而成本—效益分析法就试图通过项目的成本计算，将不可比转向可比，从而为决策部门提供一个量化的评估结果。这一方法的要求是必须将项目的收益，包括内部收益和外部收益全部量化，同时也将成本，包括内部成本和外部成本全部量化，然后再比较其效果。这种分析法是将项目的受益收入和支出成本、经营成本相对比，用净收入和收入成本率来评价项目经济效益的一种方法，适用于项目发生的收益能用货币计量的情况。

假如一个项目的周期是n年，第i年的折现率为r。第i年的效益和成本分别为B和C，i=0，1，2，3，…，n，则第i年的净收益为B-C。那么该项目的未来净效益的现值（NPV）为：

式中，B为第i年的收益；C为第i年的成本，r为第i年的贴现率，n为该项目使用年限，根据上式计算出来的结果，我们就可以对某一项目的投资可行性做出判断：如果NPV>0，该项目可行；如果NPV=0，计算内部收益率（净现值等于零的贴现率），如果内部收益率大于银行贷款利率，该项目可行；如果NPV<0，该项目不可行。对于不同项目进行选择时，则比较它们的NPV取值大小，同等条件下选择NPV高的项目。

假定某一政府项目持续4年，把实施的当年作为第0年。当年没有收益，只有成本1 000亿元，而且以后各年不再有成本；下一年开始有收益350亿元，而且以后每年都有这笔数额相当的收益。表3-8第一行是适用于各年成本和收益的贴现系数，假如社会贴现率为5%。也就是说，第一年的贴现系数为NPV的计算程序和结果如表3-8所示。

表3-8　NPV计算的数字例子

正如我们所见，尽管收益总额（1 050亿元）超过成本总额（1 000亿元），但贴现后的收益（PVB）小于贴现后的成本（PVC），因此，净现值（NPV= PVB-PVC）是负数（-46.87亿元）。这表明政府不应当实施该项目。

采用此方法评估时要注意两点：（1）对贴现率的选择应采用社会贴现率。这种贴现率值一般比私人企业的投资收益率高。这是因为社会贴现率是站在国家宏观经济角度，对其投资所应达到的收益率标准，它不但要考虑该项投资在当代的收益，还要考虑下一代人的获益；即使不考虑下一代的因素，私营部门也往往较为短视，因而将投资的收益率估计过低，最后财政支出项目会带来外部效应，这种外部受益亦应纳入项目效益之中。（2）对公共项目的投入，产出物的价格应采用影子价格。所谓影子价格是指当社会经济处于某种状态下，能够反映社会劳动消耗、资源稀缺程度和最终产品需求情况的价格。将它用于财政支出项目评价中，能使资源配置向优化的方向发展。

这种方法现在广泛用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等。但其缺点也是显而易见，对于成本和收益都无法用货币计量的项目无法评价。对于以社会效益为主的支出项目不能采用成本—效益分析法。

（二）“公共劳务”收费法

所谓“公共劳务”是指政府为行使其职能而进行的各种工作，包括国防建设、行政工作、道路的建设与维护、城市供水与排水工作、住宅供应、公园的建设与维护等。政府向社会提供这些“公共劳务”，供社会成员享用，在一个经济社会中，这些“公共劳务”也要求最节约、最有效地使用，也就是要提高财政在这方面支出的效益。为此，人们把商品经济中的价格机制引申到对“公共劳务”的提供与使用中，以借助价格、收费的作用来提高财政支出的效益。“公共劳务”收费法就是通过制定和调整“公共劳务”的价格和收费标准，来改进“公共劳务”的使用状况，使之达到提高财政支出效益的目的。

“公共劳务”收费法是通过制定合理的价格与收费标准，来达到对“公共劳务”有效地节约使用，而不是对财政支出备选方案进行选择。对“公共劳务”的定价，一般有四种情况：免费、低价、平价和高价。

免费和低价政策可以促使社会成员最大限度地使用这些“公共劳务”，使之获取极大的社会效益，但是免费和低价又会使享用者降低对该种“公共劳务”的重视，从而产生浪费、不节约使用的现象。适用于免费和低价提供的“公共劳务”必须是从全局和社会的利益出发，在全国普遍使用，但居民对此尚无完全觉悟的情况，如强制进行义务教育、强制注射疫苗等。

平价政策可以用收取的费用弥补该项“公共劳务”的人力、物力消耗。从消费方面来说，可以促使社会成员节约使用该项“公共劳务”；从提供方面来说，政府有了进一步改进和提高“公共劳务”水平的费用。平价政策一般适用于从全社会的利益来看，无须特别鼓励使用、又无须特别加以限制使用的“公共劳务”。实行高价政策既可以达到有效限制使用的目的，又可以提供较多的财政收入。

（三）成本—效用分析法

成本—效用分析法，也称为成本—效应分析法，它是在实物目标确定之后，通过对各种可能的方案的成本计算，帮助选择效率最高位方案的方法。例如，对政府的扶贫项目可以整理出三种思路：第一种低位方案，如政府拿出10亿元资金，使1 000万人脱贫的低位方案；第二种是政府拨款20亿元，使1 500万人脱贫的中位方案；第三种是拨款25亿元，使1 700万人脱贫的高位方案。从而比较其优劣。当然，它也可以用于达到同一实物目标的多种方案评价。本评价法与成本—效益评价法的原理相同，但由于采用实物收益指标，因可用于对政府的经常性支出评价。这种方法适用于在进行项目评价时，其效益不能以货币计量，而是采用相应的数量单位来度量（如速度、运输能力、负荷能力等）。计算公式如下：

等额年成本=等额年支出成本+年经营成本

（四）最低成本法

此方法也称最低费用选择法，适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目。如一些社会保障项目支出，所提供的商品或劳务不可能进入市场交换，因而无法用货币计量其社会效益，只能计算每个备选项目的有形成本，但可以采用比较多个方案成本高低的方法，并以成本最低为原则来确定最终的支出项目。此方法的优点是简化了效益量化的计算，在效益既定的条件下只分析其成本（费用）的高低，并以成本（费用）最低作为选择目标。其缺点是作为支出项目的事前评价较为有效，而作为支出后评价的方法则有失偏颇，不一定很全面。