地方政府职业教育管理定位不够清晰
当代大职业教育观影响下的职业教育事业涉及的领域非常广泛，因此，对当代职业教育的定位做出正确的界定和判断是地方政府制定合适的政策规划的重要保障。当代职业教育的定位有两个具体方面：一方面，职业教育被视为实现从个人、地区到国家甚至全球机构所预期的各种经济和社会目标不可缺少的教育事业。这体现在许多国家的专门职业教育部门及其学校制度对职业教育重要价值的强调上。因此，由各级各类职业学校、大专和高等教育等重点教育机构所实施的职业教育可以被看作是一个日益重要的社会项目，是教育事业的重要领域之一。此外，这类教育并不仅限于初期的工作生涯准备，即发展职业能力，而是越来越重视确保延长工作生活所需技能的种类和水平。也就是说，因为对特定类型工作的需求波动、工作变化的绩效要求，独特的职业需求出现在特定的环境中，这意味着工作的转变需要职业教育来维持个人的就业适应能力，通过持续的职业教育实施来实现个人在工作生活中的发展。此外，作为一项针对个人生活发展的教育事业，职业教育在许多国家吸引了广泛的具有不同能力、兴趣、发展轨迹的学习者参与其中。因此，所有这些因素对制定和规划职业教育政策的人和部门来说都是一项重大挑战。
另一方面，因为职业教育被视为重要的社会事业，政府、企业和行业在其中的作用愈加突出，但值得注意的是，职业教育留给学生和教师等一线人员的空间明显不足。随着政府、行业、企业雇主和其他主要社会机构的兴趣和期望增加，职业教育制定和颁布的各项政策越来越多地受到教育机构外部人员的需求和要求的影响。因此，这些利益相关者群体往往力求更多地影响政策。尽管这种外部影响是必需的，通常也是正确的，但是这些不断扩大的影响正导致各职业教育机构和大学受到越来越多的来自外部力量的管束与监督。此外，教育机构和实践依据教师自身的意愿而发展的情况很少，因为大多数教学都发生在为特定社会目的而建立的机构内。在这些方面，教育政策与地方的连续性发展及其社会和经济目标密切相关，职业教育也不例外，因为其许多目的与教育机构和本地方之外的利益直接一致。然而，当通过学校、职业学院或大学提供职业教育时，这些外部利益正在越来越多地形成，对政策目的、形式和结果的影响越来越大。因此，决策者需要充分了解他们正在审议的教育目标、过程和结果。
政府治理水平的一个重要体现在于，如何制定职业教育事业发展的战略规划。规划是有效利用各方资源和资金的基础，特别是在资金和资源较少的农村地区。良好可行的职业教育开发和推广规划可以帮助发展和支持与职业教育密切相关的当地行业、企业。再者，由于地方经济民生与职业教育促进的关键方面相互依存，因此将职业教育规划纳入地方整体经济战略是十分必要的。换言之，规划职业教育的发展需要各个关键利益相关者参与其中。职业教育的战略规划要求地方政府主导，并在地方行业、企业和各级各类职业学校之间协调领导和行动。
在地方职业教育发展过程中，地方政府落实中央政府制定的政策法规尚不到位。例如，国家提出的“严格实行就业准入制度”“劳动保障、人事和工商等部门要加大对就业准入制度执行情况的监察力度”“对支付实习学生报酬的企业，给予相应税收优惠”等相关政策要求，在多数地区尚未得到有效落实。据抽样调查，86.6%的中职学校反映政府对就业准入监管不严，65.6%的企业反映政府未落实对企业的相关税收优惠政策。[5]
很多研究者，包括一些全球主要机构建议，某些形式的职业教育(如德国的双元制)是适用于发达国家的教育，而其在被借鉴和引入时较少考虑到是否有基础来实施这样一个制度，更不用说确定教育政策实施前提的职业标准能力，或者这些教育条款应该如何实现。换言之，很多时候的经验借鉴都绕过了对这样一个模式是否真的适合的考虑。对具体情况的考虑在原则上决定了该地区职业教育国有公共管理方式的选择。考虑到本地实际情况，地方职业教育国有公共管理可以分为以下几个方面：组织和行政方面(规范法律法规、方案，设立协调委员会和受托人)；经济方面(有价值的礼物，福利，支付教育服务，奖励，国家公共专业知识，游说职业教育机构的利益，筹款活动)；社会方面(询问，测试，公关活动，创新项目公开竞赛，公开听证会)；前瞻性方法方面；等等。
从宏观上看，国家对职业教育的管理主要依托各部门来进行，但从目前来看，不同部门之间不协调且权利责任不明晰。在制定相关政策和管理过程中，各部门之间并没有共同协商制定出科学、合理、可行的政策和管理措施，而是各部门依据自身权限管理所辖地区事务，有时甚至会出现争夺资源的现象。职业教育管理主要存在多头管理、职能交叉、统筹乏力等状况，职业教育管理职责仍处于不够明晰的状态。地方政府决策者的认知结构和学习能力在职业教育发展过程中扮演着至关重要的角色，地方政府对如何履行发展职业教育职责认识不足极有可能影响职业教育发展。地方政府决策者在分析本地区职业教育所面临的内、外部压力时，如果对新的发展路径了解不清、认识不深而不敢或者不愿意引入新的发展模式，将会严重阻碍地方职业教育的发展进程。即使地方政府领导者和决策者对地方职业教育发展投入极大的热情，对创新性认识的缺乏同样也会成为地方职业教育进一步发展的“绊脚石”。
目前，我国现行职业教育管理体制的主要特点包括：(1)职业教育的管理主要集中在中央，由中央各部门制定宏观的政策方针等，从中央到地方的各部门下设有各级职业教育管理机构，职业院校也被纳入各办学部门的管理之下。[6]各部门对下属的职业院校直接管理，形成了办学和管理合二为一的管理体制，这些现状导致了较多问题：职业院校之间缺乏沟通、合作，职业教育资源的浪费。由于各部门条块分割、缺乏合作，资源难以在市场机制下得到合理配置并得到有效利用。例如，中等专业学校、职业高中和高等职业学校归教育部门管理，技工学校和职业培训归劳动保障部门管理，[7]这就导致许多学校规模小且质量参差不齐，学校、专业等重复设置的现象，不仅造成资源浪费，而且难以实现优胜劣汰。同时，由于学校之间缺乏沟通，难以实现规模效益和资源共享，制约了各学校办学水平的提高，最终使得一个地区的教育力量难以发挥整体优势并形成合力，严重影响了当地职业教育的发展水平。(2)职业教育管理部门权责问题。由于各部门之间的权责存在交叉，职责和权利不明晰，在管理过程中，一方面可能存在管理盲区，各部门都没有给予管理和重视，未能承担相应的义务，侵害了相关利益主体的利益，造成管理的漏洞和缺失；另一方面，由于存在职责的交叉，各部门之间存在争权夺利、多头管理的现象，并且在管理的过程中由于制定的标准不同、管理方法不同、管理权责划分不明，各管理部门不能很好地履行其管理职责，不仅使得各部门之间矛盾丛生，互相掣肘，争经费、资源、指标，还使得各院校的办学经费、办学条件等受到制约，影响了职业教育的可持续发展。
我国职业教育政策的执行主体特征不清晰，政策中没有就执行主体的权利和义务进行清晰说明，致使政策执行不力。例如，2005年国务院发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，其中强调，要持续完善政府主导，依靠企业，充分发挥行业作用，社会力量积极参与，公办与民办共同发展的多元办学格局。但是，该《决定》中提及的发动社会力量共同兴办职业教育的目标，并没有在后续的一系列相关政策中具体规定社会力量兴办职业教育的权利和义务，即没有确定职教政策的主体地位，从而导致各企业参与职业教育的积极性不高、主动性相对较差，真正吸引社会力量参与职业教育发展的格局尚未形成。职业学校主动寻求与企业进行合作办学，但企业配合不积极，使职业学校处于较被动地位，从而形成“一冷一热”的不利局面。
地方政府管理定位不够清晰，制约了职业教育系统运行机制的完善，同时也使办学者对政府形成依赖，失去了自主发展的动力和活力。
(一)区域职业教育发展中，地方政府尚未在职业教育制度的建立、优化与创新上发挥应有作用
按照道格拉斯·诺斯(Douglass C.North)的理解，制度是社会的游戏规则，是人们专门设计的用来塑造人类相互作用关系的各种正式和非正式的约束。在此基础上，有学者又进一步将制度分为正式制度和非正式制度。其中正式制度是制度的规则制度；非正式制度包括规范、文化和伦理。[8]据此，我们可以将地方职业教育制度分为正式制度和非正式制度。正式制度是地方职业教育发展的基础，也是地方职业教育持续发展、演化的根本条件；非正式制度是地方职业教育实现既定目标、完成预设任务的重要保证。地方职业教育制度通过规范和约束主体的思想、行为，来实现对地方职业教育发展的整合与协调作用。地方职业教育的发展过程是一个具有复杂性和动变性的过程，地方政府必须从实践要求的维度对其制度进行适时调整，为地方职业教育发展提供有力支持。
就地方政府而言，要努力加强地方职业教育资源的整合，实行强强联合，保证区域内的职业教育朝着稳步健康的方向发展。比如，在适应经济发展需求的基础上，对中高职“3+2”“3+3”分段培养、中职与普通本科“3+4”分段培养、高职与普通本科分段培养、高职与普通本科联合培养、“双专科”高职教育的试点内容、试点要求做出明确的规定。在相关的政策法规支持下，政府要切实根据地方产业发展状况与经济发展水平，引导地方不同的职业院校发展自身的特色专业，实行产学研一体化人才培养。各级政府应根据社会发展需求，对行业企业的用人需求、学校教师资源的配置进行整体统筹，合理调度。政府要通过宏观调控的手段，以广大职业学校为对象，积极引导学校根据市场发展需要，逐步放权给学校以促进其自由发展；同时各级政府也要着眼于整个职教系统，综合运用政策、法规、信息和契约等手段对学校进行一定的调控，以符合整个现代职业教育体系建设。
当前，地方政府在职业教育制度建设方面尚有待改进，主要表现在三方面：一是政府要建立与完善多元化的教育投入制度，以此来保证地方职业教育发展的稳定性。职业教育投入制度是指职业“教育经费来源、分配、使用和管理的系统与制度”[9]，不仅包括经费的支持，也包括物力的投入。我国职业教育发展的经费制度从属于国家教育经费管理制度，是体现国家在中央和地方以及地方各级政府之间划分职业教育的收支范围、管理职责和权限的制度，是关于处理职业教育投资分配关系的管理制度。[10]地方经济发展的要素有很多，其中职业教育作为服务其发展的载体之一，须在多元化的投入制度下才能获得稳步发展。职业教育的发展单纯依靠政府资金的支持显然不够，实行区域合作、拓展经费来源作为地方职业教育发展的补充成分，是提高资源利用效率与优化职业教育发展环境的重要路径。因此，地方职业教育的发展应该建立起以政府投入为主导，吸收行业企业以及社会力量积极参与的多元化投入模式，以提升地方职业教育发展的稳健性。当前职业教育发展的经费来源主要依靠财政拨款，社会融资的渠道较为狭窄，各地需要根据发展状况，提高职业教育财政经费的额度标准，建立起地方职业教育招商引资等多渠道的筹资制度。
二是政府尚未加大区域职业教育集团的组建力度和区域职业教育资源整合力度。产生于20世纪90年代的教育集团从企业集团的组织形式移植而来，近年来迅速发展。职业教育集团是教育集团的形态之一，是指由职业院校、行业协会和相关企事业单位以集团形式有机联系、自愿组成的产教联合体，通常以高职院校或重点职业学校为主体，以协议或资本作为主要联结纽带，以集团章程作为共同行动规范，以举办职业教育与培训作为主要业务。[11]加大区域职业教育集团的组建力度，坚持以服务区域经济发展为宗旨，通过建立内部约束激励机制，充分发挥自身优势，既可以为集团发展提供多样化的途径，形成共同协作、相互支持的技术技能型人才培养模式，又可以进一步明确职业教育集团的权、责、利关系，有助于集团成员按照集团章程来规范自己的办学行为，凸显行业的自律功能。为了实现各参与者与职业学校之间的共同利益，集团成员之间可以形成相互监督、相互制约的机制，这在一定程度上可以遏制不规范办学行为的出现。(https://www.daowen.com)
从目前实践来看，组建职业教育集团的初衷并没有得到充分显现，在减轻政府教育管理负担与成本，将办学的权力实质性下放并落实到行业、企业和学校，在管理体制和制度上重新建立人才培养与人才使用的关系以实现区域资源的整合和优化等方面体现得不够明显，地方政府还要进一步加大区域职业教育集团的组建力度，借助集团发展的力量，紧密结合地方行业经济发展的要求，进一步调整专业结构与人才培养方案，凸显学校的特色和内涵发展，避免专业重复设置带来的人才培养质量低下、就业能力薄弱的情况，将行政管理部门与行业企业的力量进行整合，增强职业教育服务地方经济发展的能力。
三是政府尚未合理建立联系各职业教育(管理与实施)机构的教育制度与管理制度。针对如何最有效地开展职业教育这一关键问题，很多研究者提出职业教育的决策过程需要更加分散。有关职业教育的内容、目标和过程的关键决策都需要学校和教师的参与，否则职业教育可能成为职业教育事业中只关乎一部分人利益的教育。此外，一个领域和具体部门的职业教育课程开发方法需要考虑一系列的限制因素和要求。超越已有的权威规范，了解职业实践是如何进行的，这在地方一级(即在实践工作的地方)最容易获得理解和支持。故而，提高教学者的酌处权和实践环境中提供经验的人士的酌处权以及考虑作为学习者的能力和兴趣是至关重要的。对职业教育领域的了解以及托管和支持职业教育领域的部门和机构及其关系，现在已经足够成熟，有必要采取措施促进酌处权和专业能力的行使。建议地方政府有关部门适度放松控制，减轻社会上有特权的其他人的影响力，使职业教育机构和教育工作者能够更好地控制职业教育的提供。也就是说，这些教育机构和一线工作者应该得到一种酌处权，了解学生的需求和职业教育计划所需要的工作环境，以便适当、集中和有针对性地开发和颁布教育规定。这不仅可以满足学习者的需求，也可以满足毕业生对未来工作场所的需求，同时还可以满足其特定职业所需的规范知识。这些能力对职业教育的有效提供至为关键，它们是建立在对目标、过程和预期成果充分了解和广泛关注的基础上的。事实上，这里提出的大部分内容在职业教育和培训体系中是显而易见的。
在实际建设中，地方政府长期强势主导，往往易导致微观调控和直接管理过多，造成职业院校的很多工作都受到政府力量的干涉，自我发挥的空间较小。比如，学生的培养方案、招生计划、收费、专业设置、校规制度、教师考核标准等需要通过有关部门的层次审批；在招生上，学校没有自主招生权，实行的是与普通高中一样的统考招生。此外，政府为防止中职学校文化课教材水平参差不齐的情况的出现，还统一规定中职学校文化课教材。政府过度干涉学校具体教学行为不仅使学校在招生规模上受限制，专业设置上没有特色、没有优势，也会加重政府部门的工作量。中职学校办学一方面缺乏资源，另一方面自主管理权又被弱化，久而久之，会对政府部门形成依赖，遇事则上报，从而导致工作效率低下，教学质量不高；而政府部门包揽一些原本应由学校、企业、社会所承担的具体事务，则使行政工作愈发繁杂。这种备受牵制的管理现状必然会影响各个职业院校的健康持久发展。
我们在调查中了解到，有些区县职教中心校长由教育局局长或副局长兼任，这使得职业教育举办者、办学者和管理者混为一体。如2014年《河北省人民政府关于加快发展现代职业教育的实施意见》明确指出：“职教中心的校长要继续由县(市)长兼任。”这在当时的历史背景下对于依靠政府大力支持，快速发展农村职业教育确实起了巨大的推动作用，但随着环境的变化，这种管理方式亟待改变。此外，教师人事调动基本取决于上级主管部门，在考试、资格鉴定、评估等方面本可以由非政府组织行使的职能被政府取代了。在职业教育决策上，大部分都是政府一言拍板，参与职业教育的企事业单位和接受职业教育的学生和家长的参与管理权没有得到切实保障。
地方政府的越位一方面制约了市场经济条件下整个职业教育系统运行机制的完善；另一方面使办学者对政府形成依赖，失去了自主发展的动力和活力，同时对政府自身建设也带来诸多危害。
(二)地方政府制定职业教育制度细则不够明晰
一般而言，政府责任总伴随着政策制度的有效供给而实现，政府执政力也总在制度改革创新中得以提升。政府在制度层面的责任主要是出台规范、激励与保障区域高职教育发展的系列制度并监督制度的有效实施，即：通过规范性制度约束高职教育各行为主体的责任与义务；通过激励性制度增强利益相关者的合作意愿，鼓励社会力量投资办学；通过保障性制度落实高职教育经费、设备投入等。
我国职业教育缺乏实施性、操作性的政策安排，导致职业教育政策效果大打折扣。我国职业教育政策大多是以宏观命令的形式下发的，缺乏相应的可操作措施，使得职业教育公共政策的成效大打折扣。20世纪80年代至今，政府出台了很多职业教育相关决定、政策、法规等，一直强调职业教育的重要性，但是在政策执行的过程中，往往由于缺乏具体的政策措施，政策执行不到位。其基本表现是：职业教育宣言多，政策质量较低、政策工具不足。就是说，由于缺少可操作的具体政策，政策落实阻力较大。职业教育在多数情况下是一种弱势教育，尽管与产业、职业、行业、企业关系最紧密，但都很难在市场竞争中成为自由的主导力量，其改革发展必须依赖政府权力而大力推进。在20世纪大多数时间内，美国职业教育主要为黑人子女等下层社会群体提供工作“技术准备”，导致了种族不平等和收入差距的扩大；近年来受“自由教育”和“新职业主义”思潮的影响，政府从制度上积极推进职业教育与学术教育的课程并轨。[12]当然，政府提供教育制度的直接功能在于“管理”与“协调”，以促进教育目标的实现。在德国模式中，政府在职业教育与培训方面发挥协调、管理与控制作用，着重通过制度形式控制但不包揽一切，即政府的作用在于围绕国家法则建设制度框架，通过制度绑定资本与劳动力的关系。在德国制度框架中，地方政府、雇主与行业委员会积极执行相关政策与制度，形成了完全成熟的社会伙伴形式。[13]我国正处在产业结构调整的关键时期，职业教育既要为经济转型提供人力资源和人才保障，又要为促进社会就业与民生幸福提供路径。地方政府需要围绕区域经济目标、教育目标和社会目标的全面实现，制定有利于促进产教对话、校企合作的相关制度与细则(如建立就业资格准入制度)，倒逼行业企业参与职业人才培养等。
(三)地方政府在激活校企联动协作机制方面有待加强
地方政府在机制层面促进区域职业教育发展，其核心就是要建立区域统筹供给机制、区域协调联动机制以主导职业教育各建设要素的流向统一。这种联动协作包括宏观上通过各种相互关联的制度在经济、科技与教育领域间形成联动机制、产生联动效应；中观上通过具体制度供给联结学校、企业与行业协会，调动多方合作积极性；微观上通过制定岗位技能标准促使专业标准、课程标准等与其相衔接。当前，我国职业教育正处于规模扩张转向内涵提升的关键阶段，专业服务产业的基础能力还很弱，专业的内涵发展迫切需要地方政府加大财政投入，积极主导、推行职业教育综合改革方案，激活学校与行业企业多方联动的综合协作机制。例如，建立区域职业发展中的园区模式、集团模式，其核心就是建立“经科教联动机制”或“校所企合作机制”。
近年来职业学校的“工学结合”“校企合作”的人才培养机制虽在政府相关部门、学校、行业企业与社会力量的共同努力下初步形成，但仍存在一些问题，如合作的深度和广度依然不够。这一方面要求职业学校及时根据地方市场发展的需求，结合自身的办学条件，适时调整专业结构，加快形成以特色专业、强势专业为龙头，以相关专业为支撑的专业群建设，充分发挥专业群的合力，扩大职业教育的覆盖面，尤其是要覆盖一些偏远地区；另一方面要与企业紧密联系，加强学生的实习和社会实践，改革以学校和课堂为中心的传统人才培养模式，企业要与学校共同承担学生的相关专业理论教学和技能实训工作，做好学生实习中的劳动保护、安全等工作，为顶岗实习的学生提供合理的工作报酬。深化校企合作与工学结合，充分发挥产学研结合的作用，也是地方政府履行发展职业教育职责的一项重要内容。
(四)地方政府需要加强指导服务职业改革发展
世界上任何一个国家或区域，其综合发展水平与发展速度的加快推进，与政府提供的各种各样的有效服务紧密相关，发展的背后总有一个重服务、讲效率的服务型政府。现阶段我国“服务型政府”建设的战略性目标，从根本上要求地方政府必须从公共利益与公共服务出发开展活动，实现公共责任。其“指导—服务”式行动方式落实到职业教育发展上，就是着重加强对区域职业教育发展的规划、指导、主导与服务。“规划”就是将区域职业教育发展的规模、质量、进程等纳入区域发展战略，科学谋划其发展方向、目标、任务与措施，同时做好教育资源配置工作，并向社会公布争取舆论支持。“指导”就是站在区域战略高度上指导职业教育机构确定发展目标与发展方式，创建机制，促进教育管理部门与生产部门、技术部门等沟通协调，共同解决矛盾。“主导”就是通过政策、资金、税收等多种调控手段，倾向性支持“体制创新”“机制创新”的职业教育模式改革，通过各种途径推广改革成果与经验。“服务”就是为区域职业教育发展所需要的各种条件、制度、信息以及获取方式等提供良好的公共服务，尤其为校企合作提供外部环境。可见，地方政府在行动方式上体现的责任本质上是一种对公共权力负责任的姿态，是一种生态的“服务型”理念。