职业教育公平培育中政府责任失衡
依据“主权在民”的逻辑推演，政府必须担当起公众的教育责任，促进教育公平的实现。无论从政治、伦理的维度，抑或是经济学的外部性视角，教育都应是政府极重要的公共服务领域之一。职业教育公平，就是社会对具有接受职业教育愿望的人享受职业教育权利的均等、对职业教育内容选择权的均等、对职业教育优质资源享受权的均等提供保障。职业教育公平是教育公平的重要组成部分，是教育公平在职业教育领域的延伸和体现，其主要包括两个层面：一个层面是指职业教育和普通教育的公平性，即职业教育应得到与普通教育同等的对待，具有同等的发展机会，获得同等的待遇和社会认可；另一个层面是指每一个社会成员都拥有接受职业教育的权利和机会，即职业教育对社会个体的公平性，每一个接受职业教育的个体都能公平地享有同等的发展机会，获得同等的待遇。
职业教育与我国绝大多数社会成员的生存有密切的关系，它是人们追求幸福、实现个人价值的有效手段。追求职业教育公平就是希望职业教育平等地促进人们向上流动，并为个人的未来发展和美好生活奠定基础。但是，职业教育本身具有的价值和它在现实中的价值实现是两码事。自改革开放以来，我国确实在大力发展经济的同时，积极发展各级各类教育，并取得了巨大的成就：九年制义务教育基本普及，高等教育已经从精英教育走向大众化，普及高中教育的目标已经纳入议事日程等。对于职业教育的发展，国家更是采取了很多措施，也出台了很多有利政策。然而，由于我国处于经济和社会转型的特殊时期，政府出台的一系列职业教育政策并没有为职业教育的现实发展带来好的景象，还受以下几种因素制约。一方面，我国基本国情还处于社会主义初级阶段，国民经济保持稳定增长的速度和国民收入总值的大幅度提高，并不代表我国的经济增长方式已经发生了根本性改变。与发达国家相比，我国经济增长依靠的主要还是高耗能和高劳动力投入的方式，依靠科技进步所带来的经济增长在我国还不是非常突出，经济发展存在严重的行业和地区差异。对我国经济增长有突出贡献的行业领域虽然提供了很多就业岗位，但对一线生产工人的专门职业培训并没有严格要求。也就是说，就业者只需接受很少的培训，甚至不培训就可以“胜任”工作，如基础建设领域的房屋建筑和道路修建、以加工业为主的乡镇企业、饮食行业、煤炭业等。由于生产内容和服务对象的不同，从眼前来看，没有经过职业教育和培训的人员也照样可以完成生产任务和获得报酬，这虽然与生产过程中劳动的性质有关，也与经济发展总体水平和职业教育还不发达有关。另一方面，由于与体力和手工劳动有关的行业领域有很多，加之人员流动性强和大量的乡镇企业发展的规模和经营方式的限制，企业发展缺乏长效性，很多人员都属于临时雇员，再加上雇佣者考虑成本效益的关系对从业者的培训也不重视。因为从业者所需的技能在实践中就可以获得，只要能完成生产任务就可以了，没人在乎他们关于产品的知识和生产的安全，劳动者的自主性很低。现存的很多生产和工作领域对劳动者进行专门训练的要求不是很严，劳动准入制度还未得到彻底贯彻。有些生产和服务业并没有对从业者的专门训练提出严格要求，只需传统的师徒制或短期的培训，甚至有的工作并不需要任何培训只需个人经验就可以胜任。这种情况为那些追求利益最大化和成本最小化的劳资双方提供了土壤。不进行任何形式的职业教育就可以获得利益的事实，迎合和反映了人们只顾自己眼下“实惠”的心态。
自改革开放以来，职业教育政策更多集中于如何使职业教育更好地促进经济发展，创造经济效益。由于城市职业教育发展态势良好，政府将更多的资源投入到城市职业教育的发展中去，以获得更多的经济回报，对职业教育发展落后的农村和贫困地区的关注度远远不够，对这些地区的职业教育发展的提及往往是空洞、口号式的话语。而且，目前农村职业教育主要是县级负责制，我国城市经济发展水平较高，而乡政府的财政支付能力和管理能力则比较差，使得落后地区职业院校的数量、设备、师资方面与城市相比有很大差距，加剧了城乡教育资源分配不均、教育水平差距较大的局面，进一步加剧了不公平现象。具体差距体现在以下几个方面：
1.缺乏对农村职业教育的实质关怀，职业教育的扶贫功能体现不明显
职业教育与一个地区的经济发展状况紧密相关，一般来说，城市发达地区的职业教育要比农村偏远落后地区的职业教育发展得好，这与职业教育中所提倡的职业教育为当地生产发展和社会发展培养人才的思想有关。对于职业教育而言，现有的经济和生产力发展水平不仅决定着当地人们对职业教育的需求，而且也决定着它为职业教育发展提供的资源和它为职业教育提供的就业岗位情况。然而，职业教育不仅是环境的自然产物，更是培养人才改变环境的思想和能力的手段，也就是说，职业教育不仅要“适应”，更应该“超越”。
农村职业教育一直是我国职业教育的薄弱环节，与城市相比，农村职业教育从学校的建设到专业的设置、课题的提供，从教师的配置、经费的投入到教育的质量，都处于明显的劣势。国家通过政策手段在农村地区设立的规划性职业教育机构，很难得到当地民众的认可，职业学校处于艰难维持中，再加上经费投入方式的原因，职业学校的办学水平根本难以保证。
我国贫困地区的经济发展缓慢，教育与经济长期处于一种低水平均衡的状态，即“经济落后→教育发展水平低下→人才匮乏→经济落后”的恶性循环。我国必须推动贫困地区职业教育发展，打破这种封闭循环。因此，国家在一些重要的政策文件中大力推动我国职业教育均衡发展，教育经费投入向民族地区、贫困地区倾斜。近年来，贫困地区在教育优惠政策的扶持下，职业教育投入有了很大改观，教育水平也得到一定提升，但是贫困地区的职业教育投入并没有转换为当地的经济效益，贫困地区的经济发展仍然缺乏人力资本。追根溯源，其根本原因在于职业教育没能适应当地国民经济发展的需求。
现代教育服务于现代大工业生产，甚至在一定程度上教育的目标和内容超前于当前的社会生产，而贫困地区的产业发展水平落后于发达地区，贫困地区职业教育培养出的劳动者规格不适应当地经济社会发展的需求，这在客观上导致高素质劳动力外流。职业教育扶贫的作用机理是通过提升贫困地区的人力资本来实现的，国家对贫困地区职业教育的投入显著地提升了人口质量，但是当地职业教育与当地国民经济结构的错位，让大量劳动者在贫困地区无用武之地，这就造成贫困地区成为为发达或较发达地区输送人才的基地。贫困地区的职业教育投入与经济增长之间没有直接联系，经济得不到发展，职业教育投入就得不到保障，进而又制约经济发展。贫困地区陷入只有职业教育投入而没有经济回报的单向循环中，制约了职业教育扶贫功能的实现。
2.“教—产”与“产—教”双向结合不够协调
教育与生产劳动相结合是改造现代社会的强有力手段之一，是提高社会生产的一种方法，是造就人的全面发展的重要方法。它包含两方面的内容：学校受教育者参加一定的社会生产劳动；所有参加大工业生产的劳动者都必须接受教育，即“教—产”和“产—教”的双向结合。教劳结合不仅是我国教育方针的重要组成部分，也是协调我国教育、经济与社会关系的指导原则。荷兰学者维姆·霍波斯(Wim Hobbes)说，“教劳结合可以改变教育性质、教育结构、学习方法甚至教育目标，是有助于新型社会诞生的一个基础”[48]。对此我们可以理解为，教劳结合可以培养出创造新型社会的人才，贫困地区的社会改造与经济发展当然也要依靠教劳结合的实现。由于贫困地区人们的教育意识淡薄、教育功利思想严重，学生在接受完义务教育后就走向工作岗位，甚至有的学生没有接受完义务教育就辍学外出打工，很多人没有接受一定的职业教育，在寻找工作岗位或在工作中都遇到了各种各样的困难。针对这一现象，贫困地区一方面应继续推行并巩固义务教育，另一方面应在普通教育中渗透职业教育因素或者在初中教育后增加一年的职业教育。总之，要通过各种普通教育和职业教育的结合模式，让学生在走上工作岗位之前具备必要的职业素养。可以说，大多数贫困地区已经开始意识到在普通教育中渗透职业教育的重要性，并积极开始了实践探索。但是，教劳结合作为教育扶贫过程中造就全面发展和高素质人才的唯一方法，要依仗“教—产”与“产—教”的双向结合，而贫困地区的现实状况是：参加社会生产的劳动者很少接受教育培训，造成教劳结合中“教—产”单腿走路，使“产—教”在培养高素质劳动者中的作用被忽视了。
说到职业教育扶贫，人们首先想到的是职业学校培养的人才服务于经济建设，这往往把职业学校教育推到了“风口浪尖”，将贫困地区经济发展迟迟没有改善的罪责全都推给了职业学校，而忽视了工厂、企业在扶贫中的教育责任。随着新知识、新能源、新发明及新材料在生产中的迅速应用，产业结构必然也面临一系列的变化，工厂和企业的劳动者必然要接受再教育，以适应这种变革，否则就不能满足现代化大生产的要求，从而制约经济的长效发展。由于现实生活的贫困，贫困地区的人们往往对教育的经济功能寄予了过高期望，当职业教育无法在短时间内满足他们的经济需求时，他们就对职业教育感到失望，开始不重视职业教育。企业和工厂一味追逐经济利益，对职工的继续教育更是置若罔闻，因此就无法搞好“产—教”结合。教劳结合无法实现“教—产”与“产—教”的双向结合，仅仅依靠学校教育的人才输出，不能实现整个社会人才质量的提升，因为会存在已参加社会生产的劳动者的“教育真空”，进而影响职业教育扶贫的效果。
3.忽视职业培训，特别是对弱势群体的职业培训(https://www.daowen.com)
坚持职业教育中的学校教育与培训相结合，是现代社会科技发展、职业转换加快的必然要求。从发达国家职业学校教育的情况来看，学校教育的特点决定了职业教育中学生所学的知识技能很难与实际工作岗位的要求相吻合。现实工作场所的技术要求和对劳动者的技能要求都在发生变化，而学生在学校所掌握的内容，在学生还没有进入工作场景前可能就已经落后了。当前职业教育学校内的文化知识和技能传授忽视了职业培训，特别是对弱势群体的培训。女性、少数民族、身体有残疾者和生活在偏远地区的人是传统的弱势群体，而农民工和城市下岗职工则是我国社会转型期、经济转型期出现的影响力大、涉及面广的新的弱势群体，对他们进行适当的职业培训是当前政府职业教育职责的重要内容。从现有的情况看，针对这些群体的专门、公共的培训机构还不够完善，虽然政府也通过一些计划和项目关注他们的培训，但从长远和有效的角度来看，还非常不够。例如，生活在农村偏远落后地区的人，接受职业教育和培训的机会要少于生活在城市和发达地区的人。我国社会和经济转型是一个漫长的过程，失业和待业现象在短期内不会消除，尤其是农村富余劳动力大量涌入城市的状况还会持续很长一段时间，这是由我国农村实际人口状况决定的。国家必须重视对他们的职业培训，以确保他们及其家人的生存权。一个国家和政府对弱势群体的关注和保护程度标志着该国的文明程度，也体现着这个国家的社会正义和公平的水平。
职业教育中存在的对象群体上的差异是一种普遍的现象。发达国家这种情况要好于发展中国家。发达国家的城乡二元结构不像我国这样突出，也没有像我国有这样庞大的农民群体以及户籍制度的限制。同时，发达国家由于发展的保障，使得它们的教育资源相对好于我国，国家投资教育的能力也较强，国家在经费、课程设置、师资配置、学校条件设施等方面的工作都体现了关注和照顾弱势群体的策略。我国职业教育的发展，带有一种强烈的“效率优先”逻辑，“谁收益、谁投资”的指导思想，使得政府在政策上对投资职业教育主体规定为：地方政府、企业以及社会，并大力鼓励私人办学。这种规定虽然非常有利于我国广开职业教育经费的筹措渠道，但职业教育经费的保障性大打折扣，对弱势群体的保障更无从谈起。总之，对于处于弱势群体的人而言，他们接受职业教育和培训不仅要有专门的政策予以强化和保证，更应该有专门的实施措施和条件上的保障，以切实落实职业培训促使当前我国等待就业者就业能力和职业素养的提高，真正把他们转变成能够自我谋生而又能创造出社会价值的劳动力资源。
4.区域职业教育法规体系不够完善
职业教育法规，泛指国家权力机关和行政机关制定和发布的有关职业教育方面的规范性文件的总称，是国家行政管理法规的一项重要内容，是国家管理职业教育的一种重要手段。我国幅员广阔，不同地区的自然条件、自然资源、经济基础及产业特征和结构都存在较大的差异，地区发展呈现出不平衡的特点。[49]职业教育的发展以经济发展为基础，地方职业教育的健康持续发展应该建立在地方经济社会的不断发展和区域整体教育环境持续改善的基础上。
地方职业教育持续发展的首要前提便是要有相应的法律法规予以保障和支持。地方应该根据国家和本地区职业教育发展的总体思路和方针，结合职业教育发展的实际状况，制定符合本区域、本地区职业教育发展的较为具体、可操作的法律法规体系。需要指出的是，这种法律细化并不是简单地对宏观职业教育法规的“微缩”，而是基于地区经济发展水平、区域职业教育的发展生态所做的法律法规的厘定。各地方不能简单片面地搞“一刀切”和统一化，不顾本地发展的具体情况，一味地以国家宏观职业教育法规为标准僵化地指导推进地方职业教育发展。
要履行地方政府发展职业教育职责，地方政府应对区域内职业教育发展规划、资源配置、政策措施进行统筹管理，为地方职业教育提供强有力的公共服务和良好的发展环境。具体包括以下几个方面。
一是立足地方职业教育发展生态，做好职业教育发展规划。职业教育发展规划是指国家各级政府为促进经济发展，实现一定的教育目标，对未来职业教育事业的发展所做出的部署和安排。这要求地方根据经济的发展变化和社会对职业教育需求的变化，及时制定职业教育发展规划，有所侧重地发展不同类型和层次的职业教育。例如，我国东部地区的高新技术产业和服务业发展水平较高，地方政府在制定职业教育发展规划时，可以考虑有重点地鼓励和扶持第三产业类型的职业院校的建设，推进与之相关的专业和学科在不同层次的职业院校的开展。而对于中西部地区而言，需要更多地侧重于大力发展工业和农林类职业院校的建设，为推动中西部地区的经济社会发展提供丰富的人才资源。此外，对于区域内部来说，政府的职业教育规划也要有所侧重，彰显不同区域的特色，从而推进区域内职业教育的持续健康发展和职业教育的创新。
二是推进区域内职业教育体制机制的改革，增加职业发展活力。首先，推进公办职业学校的办学体制改革，探索建立以公有制为主导，产权明晰，多种所有制并存的办学体制，推动公办职业学校的资源整合，发挥公办职业学校在职业教育中的主力军作用。其次，深化地方职业学校管理体制改革，扩大职业学校的办学自主权，推进教职工全员聘用制和岗位管理制度，建立能够吸引人才、稳定人才、合理流动的制度。深化内部收入分配改革，将教职工收入与学校发展、所聘岗位挂钩，调动教职工积极性。最后，大力发展地区民办职业教育，依据《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例，把民办职业教育纳入地方职业教育发展的总体规划中，加大对民办职业教育的支持力度，制定和完善民办职业学校建设用地、资金筹措等相关政策和具体措施；在师资建设、招生和学生资助等方面给予民办职业院校和公办职业院校同等的地位；出台具体政策和相关措施，加强对民办职业院校的管理，规范其办学行为。
从职业教育法规的层次结构来看，我国职业教育法规可分为三种：职业教育法律、职业教育法规和职业教育规章。在法律地位和法律效力上，职业教育法律的层次最高，职业教育法规次之，职业教育规章层次最低。目前在我国职业教育的法规体系中，主体为职业教育规章，职业教育法规较少，职业教育法律更少，只有一部《中华人民共和国职业教育法》，另外还有一些地方性法规及规章。我国应加快职业教育单项法立法的步伐。我国在《教育法》的基础上，颁布了《职业教育法》《民办教育促进法》等一系列法律法规，对职业教育的管理问题做出了一系列规定，但大多数属于教育行政部门颁发的规章条例，全国性的法律法规较少。《职业教育法》是一部综合性的、高层次的法律，主要是对职业教育发展的宏观的宽泛的规定，起指导性的作用。从职业教育法规的内容结构来看，我国职业教育法规对学校职业教育的规定较多，对企业职业培训、普通学校职业指导方面的规定较少，这种立法的不平衡状态不利于我国职业教育的全面协调发展。我国针对具体方面的法律法规较少，虽然国务院和教育部门颁布了一些法律法规，但随着职业教育的快速发展，职业教育法律法规颁布的速度跟不上职业教育发展的速度。这不仅导致执行过程中一些部门难以按照相应的标准进行操作，也导致一些部门执行的随意性，他们仅根据自己的理解对政策进行解读，造成执行上的偏误，影响了法律法规的权威性；同时法律法规覆盖面不足，对管理中各主体的权、责、利关键问题没有全部覆盖，一些违规行为没有相关处罚条例，导致政策执行的随意性，甚至造成无法可依的局面。另外，各部门颁布的一些条例之间相互冲突，缺乏沟通，使得条例的权威性大大降低。
例如，《中华人民共和国职业教育法》第十一条规定：“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”这条规定只对各级政府的职能予以宏观定位，至于管理机构设置、人员配备和管理、具体职责、组织制度等都没有说明。此外，在执法方面，相关部门和人员法制意识淡漠，有法不依，违法不纠。如法中第二十条规定：“企业应当根据本单位的实际，有计划地对本单位的职工和准备录用的人员实施职业教育。”第二十九条规定：“企业未按本法第二十条的规定实施职业教育的，县级以上地方人民政府应当责令改正；拒不改正的，可以收取企业应当承担的职业教育经费，用于本地区的职业教育。”然而在实际中，各地企业不依法办事、政府不执法的现象普遍存在。
发达国家的职业教育法律法规体系相对完善，各类法律文件的种类、规格能做到齐全、配套、有指标、可操作，更重要的是，立法之后能借助国家机器的力量保证其付诸实施。如德国1981年12月修订后的《联邦职业教育法》的主要内容体系是：第二编“初级培训关系”包含初级培训关系的建立、初级培训关系、初级培训关系的开始和结束以及附则等四章内容；第三编“职业培训组织”包含招雇受培训人和提供培训的资格、受培人种类的认可和培训期限的变通、初级培训关系的登记、考试、初级培训的管理和监督、进修培训和转业培训以及病残人员的职业培训等七章内容；第四编“职业培训委员会”包含联邦职业培训委员会、州培训委员会和主管机关设立的职业培训委员会等三章内容；第六编是关于某些经济部门和职业的特别规定；第七编是关于违法行为应判处关押或罚金的规定。可见，其内容体系十分完善，第二编、第三编对培训组织、培训雇主和受训人的关系和责任作了详细界定，第四编对作为职业培训管理机构的州培训委员会和主管机关设立的职业培训委员会的机构设置、人员组成及产生、议事日程、表决、职权等进行了具体规定。第七编作了关于违法行为应判处关押或罚金的规定，还规定了职业教育各相关主体如有违犯法中条款规定的分别处以不超过2000马克和不超过10000马克的罚金。我国《职业教育法》对政府在职业教育管理的职能范围、权责分配和治理机制以及相关主体的责任和义务等方面缺乏严格、完整的界定和规范，致使政府行为无序和随意，出现越位和缺位现象。