地方政府综合协调功能欠缺
政府在职业教育发展中承担的主要角色是宏观调控者和管理者，其工作是对职业教育进行方向调控、速度和结构调控、质量管理等，特别是中央和省级政府在这些方面应具有较强的功能。然而，从现实状况看，政府在这些方面做得还有欠缺，职业教育发展中存在诸多不协调现象。我国区域经济社会发展由于地缘性和历史原因，存在着不均衡的现象，以经济实力为基础的职业教育发展的不平衡，尤其表现在东中西部地区、城乡之间、部门之间职业教育发展的不平等，但政府部门进行宏观管理和综合协调也相对滞后，具体表现在以下几个方面。
(一)宏观制度落实不够到位，未能有效处理技能人才供给与劳动力市场需求之间的矛盾
职业教育与社会经济发展不协调。这突出表现为职业教育体系的不完善、结构性失调和质量不适应。近年来，我国区域职业教育在与社会经济的联系中出现了一系列的问题。例如，职业学校毕业生就业率走低、就业后的毕业生被反映素质低、毕业生不被社会认可等，这严重影响了学生和家长报考职业院校的积极性和职业教育的发展。究其原因，除了一些客观因素外，区域职业教育体系的不完整、不完善也是重要原因。首先，纵向上来看，职业教育体系不完整。我国职业教育主要包括中等职业教育和高等职业教育。中等职业教育主要招收完成九年制义务教育的初中毕业生，高等职业教育主要招收参加高考的普通高中毕业生，中等职业院校毕业的学生往往很难再考入高等院校。而我国的职业教育体系除了高等职业教育外，再没有更高层次的本科生职业教育、硕士生职业教育。其次，横向上来看，职业教育体系不完善。我国职业教育与普通教育之间似乎是“两条线”，两者的联系与转换并不顺畅。从中等职业教育来看，中等职业教育学校毕业的学生几乎没有升入普通高校的可能。我国普通教育是独立运作的，从义务教育开始，普通教育中成绩不好的学生可以走职业教育的道路，而职业教育中的学生走回普通教育的道路却是很难的事情。从高等职业教育来看，即使是现在的“专升本”制度也对职校毕业生有严格的控制。高等职业院校毕业的学生要想深造只能考入普通本科，而普通本科面对高职招生有严格的专业性、地域性的要求。各层级之间缺乏衔接，并且学校缺乏自主权。目前职业教育在管理上层级分割，例如，中等职业教育和高等职业教育分别隶属职成教育和高等教育两个部门，这就使得不同层级的职业院校沟通不畅，无法建立统一的职业教育规划和标准，培养方案不能有效衔接，课程内容大量重复，层次区分不明显，造成了教育资源的浪费，也挫伤了学生的兴趣和积极性，不利于学生的发展，进而影响了教育的连贯性和统一性。最后，从职业教育与区域经济社会的联系来看，两者的联系并不紧密。区域职业教育与本地区的经济发展缺乏有效沟通，导致职业教育的办学模式、人才培养模式、专业设置等方面不能与区域经济保持一致，从而不能有效地推进区域经济的发展，即使现在我国职业教育发展中的“校企合作”模式在解决这一问题上也没有很好地发挥作用。
人力资源与社会保障部2011年颁布的数据显示，在2010年，全国7.8亿劳动者中经相关部门认定的高技能人才只有不到3000万人，整个技能劳动者队伍(含专业技术人员)的总量不超过1.5亿人，全国低技能或无技能的劳动者总量为6.3亿，基本上每5个劳动者中就有1个是低技能或无技能者。如果今后我国职业教育容量保持恒定，每10年所能提供的职业教育机会还不到8000万。很明显，相对于天文数字般的低技能或无技能劳动力队伍，我国的职业教育总体能力偏低。随着经济发展水平的提高，经济结构和产业结构变化带来的人才需求会导致职业教育供不应求，如第三产业中的咨询、策划、广告设计等专业人才会更为紧缺；相反，职业教育所培养的有些专业人才，社会则不需要，如有一段时期职业教育就出现了文秘、会计、计算机技术等人才的饱和过剩现象。这样，就产生了“有人没事干，有事没人干”的局面。此外，职业教育所培养的人才质量规格不适应经济发展的需求，或者是所培养的人才职业技能与职业素质不高，或者是普通文化基础知识不厚实，缺乏发展的后劲，从而导致职业学校毕业生要么毕业后不能马上上岗，要么岗位适应能力不强。
中等职业教育是我国高中阶段教育的重要组成部分，担负着培养数以亿计高素质劳动者和千万技术技能型人才的重要任务，是我国经济社会发展的重要基础。然而，今年来，我国中等职业教育规模呈现出萎缩趋势。2004—2014年，中等职业教育机构数(不含技工学校)由11570所逐渐回落至9060所，中等职业学校(机构)在校生数由2004年的1174.8万人增长至2010年的1816.4万人，而后回落至2014年的1416.3万人。[14]但从需求侧的情况来看，从2001—2014年，职高、技校、中专学历劳动者的求人倍率[15]呈现逐年攀升的态势。从2011年起几乎都保持在1以上，除硕士学历劳动者以外，这种供不应求的状况在其他教育层次中并不多见，这说明劳动力市场上存在明显的中等职业教育劳动力总量不足现象。[16]尽管我国高等职业院校数量从2004年的872所上升至2014年的1327所，其在校生人数从2004年的595.7万人增长至2014年的1006.6万人，[17]从劳动力市场对各学历层次劳动者的需求来看，从2004年到2014年，专科和本科学历劳动者的求人倍率均小于1，但高级工程师、技师、高级技师等高技能人才的求人倍率却基本保持在1.5以上，有些季度甚至接近3.5∶1。高等职业院校人才培养数量在十年间有了大幅度提升，但仍不能满足产业发展对高技能劳动者的需求。这说明高等职业教育人才培养的规格、质量无法跟进产业发展对人才知识、能力与综合素质结构的新要求。据人社部统计，2014年全国技能劳动力只占全体劳动力的20%(1.5亿∶7.7亿)，其中高技能劳动者只占5%。与“中国制造2025”的战略目标相比，高技能人才数量远不能满足发展的需要，这反映出政府在我国高等职业教育人才培养上任重道远。
(二)对专业设置、实验实训基地建设的统筹管理有待提高
就业标准与市场需求出现不平衡现象，即培养职业学生的供给与市场劳动力缺口的需要是不平衡的，需求和供给之间存在强烈的不匹配。职业教育机构所实施的课程与市场几乎没有相关性，劳动力市场需求与职业课程之间缺乏互惠关系。虽然技术工人需求缺口很大，但是雇主在职业资格人员中找不到合适的技能人才，更喜欢招聘工程专业毕业生或者普通中学生并在内部进行培训。职业教育的管理体制不健全，各自为政、规划不一的管理体制已显现出专业设置、规模、结构难以与社会经济对接，难以与劳动力市场相匹配。这是职业教育体系中存在的主要问题。职业教育范围广，包括职前、职后，也包括中等、高等，又包括学历、非学历，还包括全日制、非全日制；管辖部门也包括教育局、劳动和社会保障局、总工会、各部门和经委等。例如，职业高中归口教育部门管理，中等专业学校归口国家行业部门或省级教育部门主管，技工学校归口地方劳动部门管理。条块分割式的管理体制导致政府各职能部门缺乏科学统一的认识和有效的信息沟通渠道，各自为政，难以对三类职业学校进行统筹协调，导致职业学校专业设置重复、供需不一致，即学校的专业设置不能直接与市场需求挂钩，办学质量参差不齐，影响到职业教育的快速发展。例如，《督导报告》中指出，当前我国中等职业学校中，专业设置与社会实际脱节严重。实证调查显示，超过50%的企业表示，职业学校中所设置的专业与当前市场需要并不符合。同时，加工制造、信息技术等专业的学生也表达了类似看法，认为学校培养项目的针对性和适应性不强。另外，面向农村的中等职业教育目前也不能满足新农村建设的需要，这些问题严重阻碍了这些地区的建设、“三农”问题的解决、城乡一体化的现代化建设目标的实现。
专业结构是指各级各类职业学校中各种具体的学科专业(种类、规模和质量内涵)所构成的比例关系和组成方式。专业结构与区域布局是否合理，关系到地方职业教育发展创新，关系到职业教育体系能否与地方经济发展有效融合，能否与地方产业结构合理对接，以及能否有效促进地方社会发展。目前我国许多职业院校为了争取生源，拓展生存空间，不顾自身实际情况，盲目增加专业设置，社会上什么专业热门就跟着设置什么专业，导致每个职业学院都建成了“小而全”的综合性“职业大学”，有限的资源得不到合理的利用。在这种背景下，由于有限的教育资源过于分散，原来的强势专业也得不到及时发展，学生的培养质量也随之下降。在劳动力市场上，职业院校蜂拥而上设置热门专业也导致职业教育专业庞杂、繁多，培养出的学生供过于求，“热”门专业瞬间变成了“冷”门专业，造成了教育资源的巨大浪费。
政府缺乏对职业教育学科和专业建设的政策引导，导致职业教育培养方向与市场实际的人才需求发生失衡。关于我国《职业教育法》，政府只是在宏观上规定了发展职业教育的一些根本性原则，在具体贯彻执行的过程中需要结合本地实际情况实行进一步的细化落实。可是，由于缺乏国家对职业教育人才培养方向和专业设置的政策引导，一些地方不按社会经济发展的实际情况设置职业教育专业和人才培养方案，而是热衷于发展人们所谓的“社会热门专业”，如金融、会计、保险、银行等，对真实需求量大的生产一线、服务行业等专业却很不注重，导致相当多的职业教育出现了“好招生，难就业”的失衡问题。而这种“好招生”，从长远来看，必然会因为不好找工作而变为“难招生”，将会对职业教育实现可持续发展带来很大隐患。
职业教育的专业设置大多集中在第二产业，第一、第三产业类的专业数量很少，专业结构与当地的产业结构吻合度也不高。各级政府对职业教育专业设置的宏观掌控力度不够，各院校的专业设置趋于雷同且相对单一，没有形成办学特色和核心竞争力，一方面重复建设造成规模不经济，另一方面也在一定程度上造成了各校招生中的争抢生源现象。
职业院校存在很多“问题专业”。所谓“问题专业”，是对那些长期生源严重不足，或失业量较大、就业率持续走低，且薪资较低的高失业风险型专业的形象称呼。“问题专业”主要有三种表现形式：一是长期生源不足且需求不足的专业。二是区域内专业布点过多，人才培养数量较多，远远超过市场对该类人才的需求。例如，中等职业学校信息技术类专业毕业生比重过大，占到中等职业学校毕业生的四分之一，导致部分毕业生就业困难。三是区域内某专业的人才培养数量与质量无法满足市场需求，尤其是对区域内新兴职业来说，职业院校的专业设置相对滞后，企业无法及时得到所需人才。有实证研究表明，我国商贸与旅游类、能源类、加工制造类、资源环境类、土木水利工程类的职业教育人才存在结构性不足，而农林类、财经类、文化艺术与体育类、社会公共事业类、医药卫生类的职业教育人才存在结构性过剩。[18]造成“问题专业”出现的原因有很多，其中政府的统筹管理不善是一个重要的方面。
(三)资源优化配置与区域空间均衡分布不够科学合理
职业教育目前仍然是整个国民教育体系中的薄弱环节。中国人口众多且各地区经济社会发展不均衡，职业教育面临的问题很多，资源十分短缺，更需要政府充分发挥调控和干预作用，以集中必要的资源来扶植和资助职业教育发展的重点和薄弱环节，协调职业教育发展的规模、速度和学校布局。近年来，职业学校校园占地面积迅速扩大，校舍建筑面积逐年大幅度增长，同时教学设施设备也大规模增加，职业教育办学大规模扩张。我们在实地调查中也发现，各公办职业院校为了扩大影响，在征地、盖楼方面都在为如何筹措资金、争取征地而着急，公办职业院校占地面积动辄数百亩以上，这在一定程度上反映了政府资源优化配置方面的缺失。
1.东中西部地区职业教育资源配置的差异
我国在客观上存在着经济社会发展水平差异很大的东、中、西部地区。与东中西部区域经济发展的不均衡相适应，我国三大区域职业教育资源的分布在学校规模、师资配备等方面也呈现出很大的差异，其主要表现为：东部地区的职业学校数量多、规模大、办学质量较高；西部地区的职业学校数量少、规模小、办学质量较低。下面分别在东部、中部和西部各选择4个省(自治区、直辖市)，并选择中职生均公共财政预算教育事业费支出、中职生均校舍建筑面积、中职生均图书册数、每百名中职学生拥有教学用计算机台数、中职生师比、中职双师型教师占比六个反映中职资源配置的指标进行综合对比。
表6-1 东中西部部分省(自治区、直辖市)中职资源配置指标对比
数据来源：《中国统计年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》[Z]，2014.
从表6-1中数据可以看出，东中西部地区间经费投入差异很大，中西部地区生均公共财政预算经费偏低，生均校舍建筑面积、生均图书册数、生师比等指标大部分未达标，甚至出现了职业教育资源配置的“中部塌陷”现象。[19]东中西部资源配置的差异性主要由地区经济发展水平决定，尤其是部分西部省份长期依靠国家财政转移支付，地方财政无法有效支撑职业教育的发展。同时，东中西部地区对职业教育的重视程度也是影响职业教育资源配置的关键因素。部分经济发展较为落后的省份没有认识到职业教育对于区域可持续脱贫的重要性，致使管理者将财力、物力、人力用于见效快的短期经济建设上，忽视职业教育发展，造成恶性循环。[20]此外，近年来职业教育发展水平的“中部塌陷”现象也反映出我国区域间职业教育经费投入比例结构不合理。
职业教育资源配置差异大还体现在政府和社会各界对职业教育的投入上。近年来，通过各级政府的努力，我国地方高职教育经费投入大幅增长，教育事业快速发展，为促进区域经济社会发展做出了重要贡献。截至2016年年底，全国高职院校1329所(占全国普通高校总数的52.47%)，其中近半数归地市管理。由于实行分级办学的管理体制，地市高职院校大多生均拨款水平不高。生均拨款标准是公共财政向高等职业教育投入的基本依据，建立生均拨款制度是促进高职院校提高人才培养质量的根本保障。财政部、教育部颁布的《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》(财教〔2014〕352号)中明确提出，到2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元。截至2016年年底，全国所有省份出台了高职院校生均拨款标准，但不少省份的高职院校生均拨款与12000元的要求还有不小的差距。特别是中西部一些地市的高职院校，有的生均拨款刚过千元，一般只有3000～5000元，和要求的标准相差一个数量级。2010年，全国中等职业学校共支出公共财政预算教育经费739亿元，全国普通高中学校则支出1063亿元，在职普学生比大致相当的情况下，普通高中与职业学校的经费支出比为1∶1.4，普通高中与职业学校的生均公共财政预算教育经费支出分别为4361元和3301元。社会力量对职业教育的热情与支持也远逊于普通教育，2010年社会各界对普通高中捐赠18亿，而职业学校只得到2亿多的社会捐赠，只是普通高中的13.9%。[21]虽然国家对西部地区的投入不断增加，但由于区域经济发展水平较为落后，加上职业教育的底子薄、基础差等，西部职业教育的资源水平在全国范围内仍然明显偏低。这种职业教育资源区域上的分布不均衡直接导致了城市与农村之间、东中西部之间职业教育机会的不均等，从而影响了区域经济社会的协调发展。
2.城乡职业教育资源布局的差异
受城乡二元结构体制及其在资源配置制度上的影响，城乡职业教育资源布局存在较大程度上的结构性失衡。一是在教育经费分配上不均衡。我国目前的财政体制决定了农村职业教育在经费获得上的困难。近年来，国家为加快发展农村职业教育，安排专项资金大力支持各地的县级职教中心的建设。2006年实行了国家中等职业教育资助政策，2009年又对接受中职教育的涉农专业学生、农村家庭经济困难学生实行免费政策，这些帮扶政策使接受职业教育的农村学生越来越多。但随着中等职业教育规模不断扩大，经费投入明显跟不上农村职业教育的发展进程。目前，农村职业教育基本上实行地方政府负责制，其经费的主要来源是财政性教育经费。我国职业教育采取的是分级管理的办学体制，因而中等职业教育的办学主体在地(市)、县(市)两级人民政府，而这两级政府又是中国各级政府中财政最困难的。地(市)、县(市)两级人民政府为落实九年义务教育已经付出了巨大努力，以致职业教育成为我国教育类型中投入水平最差的类别。而农村职业教育为满足城镇化发展和新农村建设对人才培养的要求，需要投入比普通高中更大的成本，经费投入不足成为制约农村职业教育发展的重要因素。二是城乡师资队伍配置不均衡。与在校生规模的迅速扩大形成鲜明对比，近几年农村职业教育的师资数量呈现出负增长的态势。从表6-2的数据可以看出，2007—2010年，中等职业教育在校生规模增长了14.99%，而中等职业学校专任教师数只增长了0.99%，且在2008年和2010年还出现了负增长，导致中等职业教育的生师比从2007年的24.75上升至2010年的26.67。职业教育教师的增加速度跟不上学生规模的增加速度，导致职业学校的班级规模过大，生师比逐年升高。例如，西部大省四川的绵阳市，2011年年底中等职业学校在校生共计7.5万人，在职教师为2045人，师生比为1∶36.7。[22]可以说，职业教育体系中教师编制的严重紧缺是制约我国职业教育事业发展的重要因素之一。
表6-2 2007—2010年中等职业学校在校生规模、专任教师数量、生师比情况
三是城乡职业教育发展重心失衡。城市与农村的发展环境决定了城乡职业教育发展路径的差别，尤其是近年来国家积极推动“新型职业农民”队伍建设，希望通过“有文化、懂技术、会经营”的职业农民培养带动我国农业现代化发展步伐。但很多农村职业学校忽视了自身独特的发展优势，将仅有的资源用在与城市学校重复发展的专业、项目上，造成资源的重复布局和浪费。可以说，导致职业教育城乡布局失衡的因素，不仅在于客观条件的限制，更在于地方政府管理思路的阻碍与缺乏对发展形势的科学判断。
我国职业教育资源分布不均衡直接导致城市与农村在职业教育水平上的巨大差距。这不仅影响职业教育的均衡和可持续发展，也导致城乡差距不断扩大。在城乡统筹的发展背景下，现有的农村职业教育资源已经无法满足其现实要求，亟须利用城市的优质资源和就业优势开展城乡合作，实行省、市、县三级合作办学，以带动农村职业学校的发展，实现城乡职业学校在教育资源上的均衡配置。
(四)行业、企业和各种社会力量的参与度不高
企业不愿意参与职业学校的课程开发、教育教学活动，不愿意接受职业学校学生的参观实习，不愿意接受职业学校的毕业生就业，职业学校与社会各种力量间的若即若离的状态已影响到了职业教育质量的提高。虽然政府已经在鼓励多方参与职业教育，如职业教育主导的行业教学指导委员会等机构的设立就是这样的尝试，但这种社会合作仍比较初级。首先，政府应界定哪些个人和组织是职业教育的社会伙伴。根据西方国家的经验，行业、工会、非政府组织、宗教团体、企业等都是职业教育的参与者，根据这样的标准，我们提倡的校企合作所定义的职业教育参与者范围显然比较狭窄。其次，政府应出台相应的规定激励社会组织的参与。
行业企业参与中等职业学校的教育教学管理、专业设置和课程建设仍不充分，校企双方的责权利缺乏制度保障，校企合作办学的长效机制尚未建立。据抽样调查，仅有17.5%的企业与学校共同开发实训教材；仅有16.8%的市(地)、县教育局局长表示本地区在中等职业学校专业设置审批中，制定并实施了企业参与的制度；有61.6%的企业建议发挥行业协会的作用，全程参与人才培养、相关评估标准的制定和实施；有67.4%的企业希望政府出台明确政府、行业企业、学校等各参与主体权责的政策文件，推动组建职教集团。
在职业教育发展过程中，(大)商业利益受到了重点关注，小企业和学生群体利益被忽视。在改革和课程重组时，学生群体这个客户群几乎被完全忽视，这凸显了当地政府和企业行业所关注的焦点太过狭隘。一定程度上，这也反映了对职业教育和培训改革的原则——对重要需求作出反应，而且反应应该全面周到且不仅限于不与大企业和商会利益的相违背。学生是重要的消费者，越来越多的职业教育计划的赞助者也构成了需求方，小企业和运营商也是如此，但事实上他们的利益却很少被顾及。
地方政府、职业学校和地方社区的社会伙伴关系是一种特殊的互动，提供了实体的集约发展，确定了教育机构、政府代表、当地社区、工业园区、科教复合体和企业大学的社会伙伴关系的基本形式。教育机构、地方教育当局和地方社区代表的社会伙伴关系发展应该坚持以下规则：一是每个参与者对寻求职业教育服务区域市场运作和发展的最佳形式和方法感兴趣；二是各方遵守规范性法律行为，以此作为交往关系中合法性的保证；三是所有参与者的平等合作和社会经济利益平衡；四是出现每个相互作用方的利益的目标和非附加性质。
公共经济学根据产品在市场中的表现，从非竞争性和非排他性两个维度，将其区分为私人产品和公共产品。非竞争性是指一个人对某一产品的消费，不会减少他人对该产品的消费；非排他性是指个人无论付费与否，都可以消费某种产品，获得效用。公共产品是具有部分非竞争性或非排他性的产品，由此可见，教育属于公共产品[23]，教育的产品属性同时也就决定了教育具有公共性。教育公共性是指无论是公共的资源还是公共财政费用的使用，都会影响社会中每一个公民共同的必要的利益，应该面对社会每一个公民，把共同消费和利用的可能性开放给全体公民，其结果为全体社会公民得以共享的性质。[24]职业教育作为教育的一个组成部分，无疑也具有公共性的特性。教育的公共性决定了教育要将公民的意志作为首要原则，在政策的制定中要广泛征求群众意见，考虑群众需求，提高公众的参与度；在政策的执行和评价上接受社会公众监督，以保障教育的民主性，保障教育决策、教育资源分配、教育信息等的开放性和透明度，从而使职业教育可以真正保障公众权益，使公众享受到公平、优质的教育公共服务。目前，政策的制定、评价的主体都是各级政府及教育主管部门，而公众并没有参与到政府政策的制定、执行和评估中。政府集供给、支付和监管三重角色为一体，这不仅不利于各种主体的利益表达和利益整合，也不利于满足群众的需要。(https://www.daowen.com)
企业参与职业教育，既是职业教育发展的一种必然，也是职业教育健康可持续发展的一种趋势。无论是发达国家还是我国国内，都大力提倡和鼓励企业积极参与职业教育。国外一些国家在职业教育发展中，行业企业参与度比较高，政府对私立学校鼓励力度也较大。例如，法国通过成立“教育—企业工作线”加强企业与大学的联系，在法律中规定大学行政委员会中企业和科技界的代表要占30%～40%，以协助大学制定改革与发展的方针和政策；规定企业完成各项缴税义务后要按上一年职工工资1.5%的比例提取继续教育经费和按0.5%的比例缴纳“学习税”，使其用于本企业职工的在职职业培训和支持职业技术教育的发展。美国联邦政府通过成立全国职业技能标准委员会，把行业的技术标准变成国家经济和教育政策的组成部分，以通过行业来影响和规范职业教育管理。
在我国，职业教育培养的人才与企业供需之间严重错位的主要原因是企业参与力度、程度不够。政府虽然要求职业学校加强校企合作，但却没有制定具体的鼓励企业参与职业教育发展和办学的激励措施，例如在职业院校聘请企业技师担任兼职教师、企业接受教师技能培训和学生实习实训等方面，政府都没有明确的规定。校长们普遍反映“校企合作”在理论上是双方共赢的好事，但实际上进行得并不顺利，企业的积极性也不高。
2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》规定了各级政府的责任，“各级人民政府要加强对职业教育发展规划、资源配置、条件保障、政策措施的统筹管理，为职业教育提供强有力的公共服务和良好的发展环境”。要从严治教，规范管理，引导职业教育健康协调可持续发展，要充分发挥职业教育工作部际联席会议的作用，统筹协调全国职业教育工作，研究解决重大问题。国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理，劳动保障部门和其他有关部门在各自职责范围内，负责职业教育的有关工作；县级以上地方政府也要建立职业教育工作部门联席会议制度。然而，这些规定并没有明确具体地提出各级政府在“行业企业参与职业教育”方面的责任，可操作性不强。
总体来说，由于目前没有形成作为职业教育受益者的行业企业应承担的具体法律义务，也没有颁布作为职业教育提供者的社会办学力量享受的实际优惠政策，导致地区行业企业和社会力量参与职业教育的积极性不高。
1.相关政策和法律有待完善
目前，针对校企合作的政策性文件很多，但是在法律层面上，要求企业承担职业教育责任的法律制度严重缺失。要求企业与学校合作，承担职业教育责任，不仅缺乏宪法的依据，在基本法上也没有明确的规定。即使是作为职业教育领域的单行立法《中华人民共和国职业教育法》，也没有明确企业承担职业教育责任的具体规定。在当前的职业教育法律制度下，校企合作属私法调整，而非公法范畴，校企合作法律关系在当前的制度框架下被解读为一种民事合同法律关系。当事方往往仅指学校和企业，而政府、行业和学生则不是当事方，只是利益相关方；而合同法上无法找到企业承担职业教育义务的法律依据，这种校企合作协议只是排除了企业方责任的一系列免责条款，这样就把法律风险、法律责任和管理责任都归置于学校方。因此，职业院校通常不愿意把校企合作落到实处，政府也可以“校企合作纯属学校自主办学权”为缘由不作为或无所作为。[25]有关校企合作的法律法规政策体系对于学校和企业的责任、权利、义务缺乏明确的规定，导致校企合作缺乏法律保障和约束。
笔者在调研中发现，有许多学校虽然成立了校企合作协会，但还没有建立权威完整的校企合作准则和指导手册。此外，参与校企合作的企业既没有政策上的优惠，也缺乏利益上的激励；而学校对校企合作中的企业利益重视、保护均不够，企业与学校的合作完全是一种自发行为。
2.相关部门的关系有待理顺
在职业教育多元化的管理体制下，管理主体形成了教育部门及人力资源、社会保障部门和行业主管部门三个独立的管理组织机构。现阶段职业教育管理体制存在条块分割、部门分割和职能分割等问题，“一是教育部门、人保部门、行业部门之间的不协调，教育部门、人保部门和行业部门各自分管职权范围内的职业院校，各部门各自设立一套管理机构和管理制度，部门之间的职权和责任存在交叉，从而导致职业教育分散管理、多头管理、职能交叉，职业学校教育和职业培训之间、职业培训和就业之间相互分离；二是职业教育主管的教育部门与财政部门等其他相关行政部门之间的不协调，财政部门管理职业教育事业经费，国家发改委管理职业教育基本建设，在校企合作规划、重大制度制定和实施等工作上，管理的分工在一定程度上削弱了管理主体的作用”[26]。
(1)行业方面。我国行业管理的组织体系是由政府的行业管理部门和民间的行业协会组成的。政府的行业管理部门主要是指政府从事行业经济管理的职能部门。行业协会是同行业企业自愿组成的促进行业经济发展的民间组织。行业协会的职能是在政府和企业之间起到“桥梁”和“纽带”作用。在经济体制改革逐步深化后，由于政企分离，大多数行业主管部门剥离了职业教育办学职能，行业办的学校与行业分离。
作为解决一系列社会问题的重要组织制度创新形式的各种非政府组织，在社会发展过程中发挥着不可替代的作用，被视为调节政府与市场之间矛盾的“第三部门”。然而，“由于历史与文化的特点，与西方发达国家相比，我国的非政府组织活动程度较低，主要表现是行业协会、学术团体以及社区民间组织数量较少，而且发挥作用较小”[27]。我国没有形成强有力的行业中介组织，“企业缺乏其集体利益的代表的同时也缺乏行业组织的内部约束。这体现在企业承担教育责任上，就表现为行业中介组织对行业内企业承担职业教育与培训责任缺乏统筹和管理，同时也缺乏有力的约束和监督”[28]。这在很大程度上影响了行业、企业参与职业教育的积极性和主动性。
(2)企业方面的利益诉求。由于现行法律没有赋予行业协会、企业明晰的权力和地位，它们无法进入运行体制内发挥作用，只能在体制外以自己的方式参与职业教育。有学者提出我国现有行业协会参与职业教育的方式有：“一是职业院校为了自身生存，为得到行业协会的支持，成为行业协会的法人单位、常务理事会单位或会员单位，从而使行业协会成了学校和企业之间的‘互动桥梁’；二是行业协会与企业或者职业学校联合创办职业院校；三是行业协会举办职业教育培训机构”。这种参与方式存在着很多不足：“只能使极少数的职业学校在其指导下符合职业教育的规律，但并不能改变职业教育的大局；行业协会在很大程度上是受利益的驱使；行业协会具有和行业主管部门几乎相同的工作内容，既有本行业职业资格标准的制定权和颁发权，同时又能兴办学校，容易造成垄断。”[29]因此，如何规范和约束行业协会的职责成为要解决的问题之一。
我国的行业协会是多种多样的，有政府领导的，有社会自主式的，经费来源有自负盈亏的，也有企业供养的。“行业协会作为行业企业的代表，了解行业企业的需求和发展趋势，独立于政府和市场之外，既能关注大局又信息灵通，弥补了政府和市场的不足，它作为管理和指导力量可以使社会资源得到有效配置，可以从整体上把握职业教育的发展全局。”然而，我国的行业组织是“缺位”的，行业组织的功能并没有得到有效地发挥。
作为市场主体，企业自主经营、自负盈亏，追求的是经济利益的最大化。参与职业教育培养人才会产生一系列的成本，如果没有长远规划，对于部分追求短期利益最大化的企业来说参与校企合作显然是不划算的。即便是出于利用职业学校学生这一廉价劳动力来减少经营成本，企业也要因此承担一定的风险，例如，学生的不规范操作反而会影响到企业正常的生产运营活动，学生的人身安全也是企业需要考虑的因素。因此，企业的利益诉求促使其更加倾向于雇用未经系统培训的低技能人员，特别是在目前我国企业主流的用工模式是劳动密集型这一背景下，这种选择便成了必然。一些技术密集型企业出于知识产权和自我保护的需要，不可能让学生接触到核心技术和核心机密，即便顶岗也是低层次的。
在计划经济体制下，政企一体使得国有企业有能力举办职业教育。但在市场经济体制下，政企分离使得企业成了自主经营、自负盈亏的营利性组织，企业只有在实现了生产经营目标的前提下才有可能投入职业教育或培训。劳动力需求是从企业的生产经营活动中衍生出来的需求，企业参与职业教育及培训的目的性明确，可以说是带有功利性的。目前我国普遍存在的粗放型的生产方式使得企业对人力资源开发的内在需求不足，单纯依靠增加资金、人力、物力等生产要素的投入量来提高产量和效益，这也是企业缺乏参与职业教育积极性的原因。
影响企业行为的关键因素是企业的决策目标，而决策目标由企业的性质决定。同时，企业的行为还受企业规模、所有权结构、文化特征等内部因素的影响。例如，有学者对我国企业参与校企合作的影响因素进行了实证分析，研究显示，“除了政府宏观引导激励企业参与合作以外，企业所处区域的经济发展水平和职业教育发展水平，以及企业外部劳动力市场的发达程度，对企业的参与决策有很大影响。在外部环境条件不变的情况下，企业规模、企业所有权结构、企业文化特征和企业对新员工的入职培训时间等因素对企业是否釆取参与校企合作的决策有显著影响。其中，企业规模越大，其参与校企合作的概率越高，政府拥有或部分拥有产权的企业倾向于参与校企合作；创新和成长型的企业文化特征，促使企业参与校企合作；企业对新员工的入职培训需要时间越长，其参与校企合作的概率越大”[30]。还有学者基于逻辑的分析方法，指出企业参与职业教育行为的影响因素有：需求，即企业劳动力需求程度；个性，即企业实力、决策者的态度和公司战略；环境，即劳动力的供求状况、保险与补偿性因素状况。这是对企业个体行为的分析，如果要分析企业群体的情况就需要考虑企业的类型结构。[31]学者们的研究说明，企业规模、企业文化等是影响企业参与职业教育的重要因素。不同规模、不同行业、不同类型的企业对于职业教育的态度和行为是有差异的，如果不能因“企”而异，有的放矢，就难以找到利益和需求的共赢点，校企合作也只会是“纸上谈兵”。
(3)学校层面。学者们普遍认为校企合作很多是“职业院校求生存和提高教学质量的被迫之举，远未形成与之相配的专业、课程、教学、科研、管理的系统机制，有些院校师资层次不高，科研能力较弱，人才培养水平低下，缺乏吸引企业参与合作的显著优势”[32]。另外，学校没有建立起有利于企业参与的管理制度和机制。
首先，在学校方面。校企合作面临诸多障碍，主要体现在专业设置、实训条件、课程及师资方面。学校自身优势和能力的缺陷削弱了行业、企业投身职业教育的热情。有学者对此提出，“首先是学校自身优势不明显，表现在专业设置与社会需求和地方经济发展的需求脱节；课程改革仅依靠由学校和企业组成的有关组织机构进行课程内容的选择和知识的编排，缺乏权威组织机构的审核，存在着局限和片面性；学校的实训基本条件不足，具有生产性和新技术研发能力的设备和实训场地不足；真正具有较高理论知识和丰富实践经验，能知道学生实训的双师型教师严重不足，能参与企业新技术、新产品开发的就更少了。其次，学校的管理体系不能适应校企合作的需要，表现在传统的以学校和课堂为中心的教学组织形式无法适应校企合作的要求；教师对企业存在一定的抵触情绪；学生分散在不同的企业顶岗实习，实习成绩的考核很难统一标准，确定过程管理和实时监控。最后，高职院校自身负担过重”[33]。还有学者对此进行了调研，调研的企业普遍反映职业院校的教育教学质量不容乐观，主要表现有三：“其一，目前学校的课程、教材太老，和企业的发展不匹配。学校的老师不了解企业的实际情况。学校的教学计划与实际工作不一致。这样职业院校的毕业生到企业后都会遇到一个大问题，即重复培训的问题，学生在校要培训一遍，到企业后还要再培训一遍。其二，大多职业院校不注重学生综合素质的培养。现代企业更看重的是员工的敬业精神、学习能力、交往能力等综合素质，而这些恰恰是目前学校所忽视的。其三，职业学校培养的学生质量高低不一，校企合作难以长期持续。有的职业学校教学质量不能保持稳定，这样职业学校不能够与企业建立长期的合作关系。职业教育本身的教育质量不过关，企业自然不愿意为职业教育赔钱买单。”[34]
此外，学校和企业还存在合作动机的冲突，从而使得合作本身存在先天的不足。例如，有学者认为，“我国校企合作项目整体运行情况不够理想的基本原因之一是合作动机的冲突，也就是校企各方的某些动机不具有相容性，不可能同时实现所有的合作动机。目前，在校企合作中各方合作动机上的冲突主要表现为追求物质利益和经济利益而产生的应付现象与短期行为，学校为了解决学生就业和资源问题出现了急功近利和形式主义”，并指出从校企合作校方的角度讲，出现合作动机冲突的主要原因，首先是“学校虽然在智力、技术信息方面具有比较优势，但在对市场的把握和技术商业化等方面明显处于劣势，运作能力也较弱。其次，高职院校自身优势不明显，既没有本科院校的研发、技术服务和人才培养质量优势，硬件设备又较市场落后，对企业的吸引力不够，不具备吸引企业参与合作的优势，在合作中处于不利地位，难以吸引企业参与开展深层次的校企合作”。[35]
尽管我国大部门的职业院校都意识到了校企合作的重要性，但是“我国的职业教育是在中央政府的整体设计和强力推动下发展起来的，目前仍然是政府主动设计模式”[36]，这就使得职业院校很难突破长期的政府导向模式，在面对企业时缺乏主动服务的意识。另外，我国职业院校存在先天不足：专业设置、课程设置的职业特色不突出，办学特色不明显，毕业生难以体现其不可替代性，教师也缺乏为企业解决实际问题的能力。这些都使得职业院校缺乏吸引企业参与人才培养的筹码，企业在合作中没有话语权，处于劣势，从而影响了校企合作的深入持久开展，甚至导致企业的“不作为”或“作为有偏差”。校企合作存在许多有待解决的问题。
其次，在合作模式方面。实践层面的校企合作形式是丰富多彩的，有订单式、引企入校、产学研、集团化等形式，但这些形式归根结底都归属学校主导的校企合作模式。对于校企合作的教育模式，有研究者基于国际经验和我国职业教育校企合作的实践认为，要“建立符合我国实际情况的各种特色区域性的职业教育校企合作教育模式”[37]。有学者认为，我国职业教育校企合作模式的共同本质特点是：“都归属以学校为主的校企合作模式，这个模式具有三个弊端，即容易偏离校企合作模式的本质目标，不易调动企业主动合作的积极性，不利于合作的内部机制和外部条件的健全和完善。”[38]
对于选择何种校企合作模式，学术界存在不同的观点。有学者认为，是学校本位还是企业本位，应该由双方的条件和能力、行业的特点等因素决定，不能一概而论；纵观国际职业教育发展的轨迹并结合我国国情分析，在两种本位的取向上，应逐步从以“学校本位”为主逐步转向以“企业本位”为主，但从现实考虑，后者只是一种理想模式。[39]也有学者认为，既然企业一方的态度决定了在一般意义上“找准双方利益共同点”并不容易，那么短期内可行的方式就应该含有“利益捆绑”的因素；在特定地区，已经出现的行业或企业集团办学必将作为一种榜样，尽管它可能不是后来的主流途径。[40]还有学者认为，学校主体式和企业主体式校企合作都有其自身无法克服的弊端，共同主体式校企合作才是现代职业教育发展的必然归宿。[41]如果说企业主体式作为一种理想模式、一种榜样，在实践中究竟应该如何落实呢?
校企合作创新模式的选择应是校企各方基于自身的研发能力、条件及所处的信息位置，对风险、收益进行衡量与分析的基础上做出的选择；一项合作的最终模式选择是由具体的信息环境和双方的博弈规则决定的，并不存在绝对的最优模式。[42]在我国现有体制下，校企合作的生命力取决于具体环境以及校企双方的价值选择和能力。如何突破现有的学校主导型校企合作模式存在的弊端，归纳出有中国特色的校企合作模式是一个重要的课题。
再次，在合作内容方面。合作的内容是衡量校企合作程度深浅的标尺。实践层面存在着不同程度的校企合作，有浅层次的，也有深层次的。浅层次的合作主要停留在顶岗实习、提供兼职教师、提供实训设备等层面上；深层次的合作则涉及专业设置及课程开发的层面。
有学者通过调研企业参与职业教育的现状，发现大部分大型企业与学校都有着不同程度的合作，在参与人才培养方案的设计与实施、为学生提供实习机会、联合科技攻关解决技术难题、为职校教师提供实践机会、委托学校进行员工培训、为学校提供实训设备设施、为学校提供兼职教师、与学校签订订单培养协议、为学校提供技术支持、专题讲座、在学校建立生产型实训车间、开展校企文化交流等方面也愿意与职业院校展开合作。[43]但在实践中这些合作基本都处于浅层次状态。调研发现，国企及知名合资企业普遍不愿意与职业院校进行深度合作，合作程度非常有限，即使有合作也仅仅是接收实习、订单培养等内容。
对于校企合作的层次，有学者提出，校企合作目前“还普遍滞留在校级层面，各专业往往是被动地接受学校提供的校企合作资源；由于合作对象提供的合作内容很难满足与适应学校不同专业面、不同行业和职业岗位群的需要，合作内容则更多地停留在宏观层面，很难将校企双方的合作深入到专业微观层面”[44]。而只有落实到专业层面的校企合作才是真实的校企合作，才能够发挥育人的功效，才是深层面的校企合作。在校企合作的实践中，学校层面首先要将校企合作的顶层机制设计好，各个专业系部则负责开展具体的工作，只有这样校企合作才有可能深入开展下去。
最后，在运行机制方面。校企合作运行机制是指校企合作各影响因素的结构、功能及相互发挥作用的关系和这些因素产生影响、发挥作用的过程和原理以及运行方式。校企合作是“在技能型人力资本专用化的过程中，教育部门与产业部门、职业学校与企业以利益为基础，共同举办职业教育的模式；校企双方以技能型人力资本专用化为共同目标，实行责任共商、决策共定、风险共担的运行机制，以实现职业教育的资源互补、互惠互利、合作双赢”[45]。校企合作运行机制涉及的主体有政府、行业、企业、学校。各个主体要相互合作、合理制约，就需要有一定的规则进行约束，然而目前校企合作的运行机制还不健全。
目前校企合作仍处于探索阶段，政府、行业、企业、学校各自的责任、权利和义务都不够明晰。我国提倡的“政府主导、行业指导、企业参与”的职业教育运行机制在实践中的可行性有待进一步检验。其中政府层面涉及教育部门、行业主管部门、人力资源和社会保障部门。通常所说的校企合作是指教育部门主管的职业院校与行业企业的合作，这种合作普遍体现出企业不够积极主动的特征。而行业主管部门管理下的职业院校与行业企业的合作有所不同，因为同属于一个系统内，所以合作意愿较强。针对不同主管部门的职业院校与企业的合作，在合作机制的整体设计上应该分类对待，采取不同的合作模式。
市场经济体制施行后，随着政府行业管理机构的撤销，在法律上有明确地位的行业协会未能真正形成。目前，我国的行业要发挥出对职业教育的指导功能，使其在校企合作中充分发挥沟通、协调的作用，仍需一个过程。行业性质也影响其作用的发挥，到底什么样的行业才能发挥指导作用，政策并没有给出具体规定。有些行业是企业利益的代言人，毋庸置疑这类行业可能不仅无法发挥指导作用，反而会影响职业教育人才培养的质量和素质。
企业参与职业教育的行为和内容也缺乏具体的规定和实施细则，学校和企业在专业设置、课程建设、教学、实训基地建设、教师培养上的责任分工、权利及义务等缺乏依据。校企合作机制在实践中处于探索阶段，缺乏相应的制度和机构保障，校企合作很难形成长效的合作机制。
企业作为市场主体，追求经济利益的最大化。目前我国的市场经济体制不健全，在利益博弈过程中，企业会有“搭顺风车”的行为，会倾向于把参与人才培养的成本转嫁给其他企业，这类企业的行为缺乏相应的约束来保障和促进企业参与职业教育。此外，企业参与职业教育必然会产生一些“额外的成本”并承担着安全、质量和技术风险，对此国家并没有建立相应的财政税收制度来鼓励和支持行业企业参与职业教育。在实践中，“虽然从国务院到教育部乃至地方教育部门，都积极推动校企合作发展实践，但还没有对校企合作体系进行很好的设计、监督、考核和推行”[46]。目前，尚未建立专门的协调机构负责设计、监督、考核和推行校企合作，很多项目难以获得企业主管单位、劳动部门、教育部门的充分支持和协调。如果政府要从职业教育的设计者变成企业积极参与职业教育的协调者，可以委托民间人力资源咨询机构或直接由政府人事部门建立一个专业的校企合作协调机构，在企业和高职院校之间做广泛调研，并因此找到双方利益平衡点，然后立法推进。[47]我国职业院校形成的校企合作模式基本上都属于以学校为主的模式，容易忽视企业的地位和利益，政府作为第三方，应该发挥沟通和协调的作用。真正要调动企业的积极性，离不开政府的强力支持和制度保障。政府在这些方面发挥的作用还不够，政府要从政策层面充分考虑企业的利益和需求以及学校办学等，从而保障校企合作的有效运行。