“合理确权”是构建政府职责体系的内在原则

中华人民共和国成立以来，我国政府间纵向关系的调整，往往以中央在研判形势的基础上将一部分权力“下放”为始，然后作为对地方“诸侯经济”和中央调控能力削弱的应对，以权力“上收”为终。换言之，关于政府间纵向关系的调整，主要依赖于中央权威对权力配置格局进行重置。这一改革的效果自不必多言，但“一放就乱、一收就死”的问题从未从根本上得到解决。如果能够跳出关于集权和分权的二元对立思维，在民主和法治的框架下，以“确”的方式，将改革的着力点从以中央对于权力的收放为重点，转移到借助明确细致的法律法规确定权力来源、权力主体及其责任上来，辅之以纵向府际冲突协调机制建设，从而塑造一种制度化、规范化的政府间纵向关系，或许有助于推动政府职能的切实转变。

关于这一点可以从两个方面进行解读：其一，确权的本质是实现政府间纵向关系的制度化。中华人民共和国成立以来我国政府间纵向关系调整的过程，本质上是中央基于对整体局势的判断而进行的主动平衡过程。这种改革方式的显著特点在于具有足够的灵活性和变通性，在改革过程中尤其是在改革初期，能够起到强大的推动作用。值得注意的是，固然应当承认灵活性和变通性对于改革的重要作用，但也应当认识到，这也有可能蜕变为主观性和随意性，进而当改革进行到一定阶段时给政府间纵向关系运行带来危机，甚至可能在相当程度上成为改革持续深化的制度性掣肘。确权正是在反思这一问题的基础上提出的一种可能的替代方案。确权是在权力配置格局优化的基础上，借助细致的规范明确不同层级政府的职责和权力，着力于实现政府间纵向关系的制度化。换言之，确权意味着要借助行政结构的相应调整和法律体系的相应改变来承认、确定政府间纵向关系格局，实现权力配置制度化，从而一方面保护和鼓励地方已经形成的促进社会经济发展的动力和功能，另一方面又保证和加强中央的权威和宏观调控能力。这种以制度性限制灵活性、以规范性限制随意性，从而塑造一种协调的政府间纵向关系结构，恰恰就是确权的本质所在。(https://www.daowen.com)

其二，合理确权的关键是规范地方政府权力来源。地方政府兼具地方国家权力机关的执行机关和中央及上级政府领导的下级行政机关双重属性。相应地，其权力也来源于两个途径，一个是通过地方国家权力机关得到外部授权，另一个则是作为本区域的行政机关，直接或间接地通过上级行政机关从中央政府得到内部授权。结合当前权力配置的实际状况看，源自地方人大及其常委会的权力极其有限，而内部授权是地方政府获取权力的主要途径。结合以往改革存在的问题，以及对未来的发展期待看，关键在于规范地方政府权力的来源，以便形塑制度化的政府间纵向关系结构。具体地看，一是着力于政府内部授权的制度化。一方面，要制定一套运行规则和基本流程，规定上级政府可以通过何种方式、以何种标准和程序对下级政府进行授权；另一方面，要强化监督，这里的监督，既包括监督上级政府对下级政府的授权过程，也包括监督下级政府权力行使的过程，从而切实实现内部授权的规范化。二是以维护中央政府权威和国家统一为前提，适度扩大地方人大的授权空间。这与世界范围内行政发展的趋势也是一致的。