上下级之间的“权责倒置”的矛盾进一步加深

组织化偏离是城市政府公共政策执行过程中日益显现的一种基本现象。要充分理解这个基本现象，需要关注组织化偏离面临的组织情境。“权责倒置”的矛盾进一步加深是组织化偏离最为主要的组织情境。

一方面，行政任务的分解是逐级递增的。如果中国的政府结构是典型的科层结构，那么各级政府（政府部门）的职责配置是由相应制度规范予以保障的，但是，中国的政府结构中，政府（政府部门）的职责会通过“条块系统”，以行政任务的方式逐级下达。在这个过程中，为了保障行政任务的有效完成，就出现了“层层加压、层层加码”的现象。在食品安全监管领域中，这种现象也不例外。来自中央的食品安全监管政策在“加压”与“加码”后，主要由基层食品安全监管部门承担。

另一方面，行政资源的分配却是逐级递减的。当前，在中国的各级政府机构体系中，机构与编制是最为主要的行政资源。这两种资源都呈现出逐级递减的特征。第一，从机构设置来看，在城市内部的纵向各级政府之间的机构设置就是遵循“逐级递减”的原则展开的，即“由上而下，机构的数目、规模逐级层次递减”^[2]。在食品安全监管的组织体系中，各级食品安全监管部门的内设机构是逐级递减的，作为执行主体的基层所要应对上级几十个内设机构；第二，从编制分配来看，各级食品安全监管部门的编制是按行政级别进行分配，也呈现出逐级递减的特征。更为重要的是编制的控制权也是逐级递减的，作为执行主体的基层所在不断增加的行政任务面前，还要面对人员借调、无法满编等编制困境。(https://www.daowen.com)

由此可见，基层都不得不面对行政任务逐级递增与行政资源逐级递减的矛盾。在这种矛盾中，基层没有能力独立承担行政任务，需要依整于城市内的各级政府（政府部门）的资源整合才能完成行政任务。

作为一个超大国家，从中央到基层的食品安全监管部门有着“国家总局-省局-市局-区局-基层所”的五级超长行政链条。行政链条过长的事实使基层所在食品安全监管的政策执行上的“偏离”很难从根本上得以解决。但是，近年来，在城市政府中，行政任务与行政资源不相适应的“权责倒置”矛盾日益强化，已经使城市政府的政策执行“偏离”由某一级政府的个体性行为推向城市政府内若干级政府（行政机构）的组织化行为。

“权责倒置”的矛盾强化之所以会导致组织化偏离还有一个重要的原因在于，“晋升”模式在城市基层的失效。长期以来，政策压力的有效性主要依赖于上级对下级“晋升”的调控，但这种“晋升”资源，也就是通常所说干部职数与行政资源一样是逐级减少的。因此，大量的基层干部存在明显的“晋升天花板”。这就造成一个重要的结果，基层干部对上级政策压力的感知也明显降低，从而组织化偏离成为一种现实的需要。