银行家的困境：主权债务重新安排中的私人合作
查尔斯·利普森(1)
一、导言
20世纪70年代，欠发达国家开始从欧洲货币市场上的商业银行借入大笔款项。尽管这一借款在阿拉伯石油禁运之前就已开始，但在石油价格翻了两番且出口收益暴跌之后，借款速度在70年代中期显著加速。尽管经济增长在全球不可避免地放缓，但是大规模借款仍允许信誉卓著的欠发达国家寻求显著高于欧洲、北美的增长道路。1相关的赤字大部分由商业信贷支撑。2
这一信贷的大部分被提供给国有企业，但在国有企业迅速发展的同时外国直接投资滞后了。实质上，外来资本的一种形式被另一种形式所取代。3既然新资金可以被相当灵活地运用，这种贷款对直接投资的替代，极大地增加了国家管理者对国内经济活动的控制权，并且至少在最初阶段增加了对国民经济与世界经济之间联系的控制权。
正如我们所知，有一个可怕的推算。在20世纪80年代早期第二次石油危机之后，另一轮深度萧条开始，实际利率迅速飙升。因为欧洲信贷是以浮动利率提供的，利息负担与出口收入的绝对比和相对比都迅速增加。4当然，偿还条款是由合同确定的且与国民经济绩效无关。随着利率升高和出口收益下降，偿还债务变得越来越沉重。
然而当国际信贷最初被提供时，它似乎给国家管理者提供了比直接投资更多的自治权和更多的选择权。国家管理者能够选择资金的行业分配，能够强调资本密集型的基础建设项目。他们不再依赖于跨国公司的投资选择。外来贷款通常也不涉及与外国直接投资相联的外国控制和依赖。5或者在那时看起来如此。
但在危急时刻，当确定的偿债时间表无法实现时，国际贷款仅提供了艰难的抉择和极小的酌情权。债务人通常需要喘息的空间：延缓几年内到期的本金偿还，也许需要注入新资金来保证当前利息的偿还。作为回报，债权人希望得到一些保证，即如果它们重新谈判，它们将立即得到偿还。它们需要一些证据，来表明债务国能够得到更多外汇并且愿意落实新的还债时间表。它们寻求并接受了债务人对实行严格紧缩计划的同意。
在实践中，这意味着处于困境的债务人必须接近国际货币基金组织（IMF）以获得有条件的国际收支平衡支持。为了取得这一支持，成员国必须就其未来经济政策和经济绩效目标与IMF达成协议。6事实上，对债务人和债权人双方而言，IMF本身的贷款远远不如它对提议的紧缩措施的批准重要。没有这样的批准及由批准而来的持续监督，这些债权人（公共的和私人的）可能完全不会重新安排主权债务。7
这种评判地位使IMF在与银行及债务人打交道时具有了某些优势。通过拒绝签字批准一揽子稳定计划，IMF能够有效地阻止债权人与债务人之间达成任何协议，从而使债权人利益处于险境。我们将会发现它运用这一威胁为银行提供剩余协调（residual coordination）——强迫银行自己去努力重新谈判它们的债务并为贫困的债务人提供新贷款。
当债务重新安排中的利害关系增大时——最大的借款人处于违约的边缘——整个过程变得更加的争吵。很明显，给第三世界借款人的贷款造成了损失；没有人以票面价值来评估它们。尚未明确的是谁将承担这些损失。这才是争吵的真正原因——债权人和债务人之间的争吵、债权人与本国货币当局之间的争吵及债权人彼此间的争吵。
债务人，特别突出的是阿根廷，抵制了IMF削减国内需求、增加净出口的建议。它们抵制的原因是这些计划在政治上是痛苦的，这些计划通常要求货币贬值、大幅度地削减预算、限制国内发放新的贷款并且压制实际工资的增长。相反，它们奋力争取对它们尚未偿还债务的减让：低于市场的利率、更长的偿付宽限期和本金偿还延后几年而非仅仅一到两年。
债权人拒绝在利率问题上做出重大让步，因为这不仅降低银行收益而且还承认部分贷款将无法收回。然而，它们在其他议题上做出了让步。既然“危机重新安排”的第一波浪潮已经结束并且经济紧缩计划已经就绪，债权人愿意在更长的时期内重组债务。它们减少了对罚金率和重新谈判费用的坚持，增加了对恢复经济增长问题的关注。小债权人接受了大银行提议的新条款——在这些新条款适用于尚未偿还债务时。它们并不总是能够如此轻易地接受提供新资金的义务，新资金是重新安排一揽子计划中的组成部分。它们对提供新的“非自愿”贷款的不情愿意味着债权人之间更加艰难漫长的讨价还价。
鉴于这些问题的严重性，大多数观察家聚焦于当前居于压倒性地位的政策议题：西方银行业的稳定、IMF稳定计划的经济和政治效果8，以及制度改革的前景。9在这个过程中，其他重要议题被忽视了。几乎没有探究各种行为体战略互动的努力——它们的目标、它们的计算和讨价还价发生的制度框架。
因此，我们忽视了债权人如何以及为何设法实现合作的整个议题。而债权人之间的合作恰恰是近来国际债务管理的基础。大的货币中心银行，依赖于它们彼此之间先前的纽带和制度安排，制定了共同的立场以保持它们国外资产的价值。而且它们得到了不情愿的小机构的批准。
债务重新安排是一项复杂的任务，涉及数百家国际银行和范围广泛的金融资产。除了重新安排类型多样的金融工具的技术性难题外，债权人之间利益也并非处于简单的和谐状态。私人银行有不同的敞口（exposure），与每一个借款人之间有不同的联系，它们在国际银行业中的角色也千差万别。而且，当共同解决方案被最终提出时，个别银行也许不愿提供它们所分担的成本。它们有充足的机会去威胁背叛提议的共同行动，而且有看似合理的动机去这样做。
尽管有这些障碍，债权人显示了包容分歧、达成共同谈判立场及执行重新安排协议的惊人能力。这种联合行动的能力，对债务谈判至关重要，需要被解释且需要去探究它的界限。私人志愿合作的界限有助于解释债务危机中国际机构作用的转变。
国际债务偿还中的普遍问题也引发了关于外国资本安全的更宽泛议题。与外国资本适当待遇相关的规则正在改变吗？例如，在直接投资的情况下，规则已经发生了巨大的转变。在20世纪60年代晚期和70年代初期，传统的法律标准已经为相当多样的国民待遇所取代。10大油田和采矿权被以微小的补偿收归国有，长期的合同被取消，制造业要服从更加广泛的规制。其中对经济主权的维护要多于对外国资本的打击：某些行业的强硬政策通常与到他处投资的诱导相伴随。但是不管这些政策的内容是什么，这些政策对国民经济发展、多国公司的组织，以及欠发达国家与世界经济之间的关系产生了深远的影响。
但是针对借贷资本的标准是什么？大规模债务重新谈判意味着规则和程序正在进行变革，是否如同它们对直接投资已经预示的那样？问题是新标准和预期是否适用。为了回答这一问题，我们需要分析债务重组的根本特征，思考争议中的规则和原则。
二、组织债务重新安排：大银行的关键作用
“基本的重组协议，国内的或国际的，由几家大公司制定”，一位参与过多次此类协议谈判的人士指出。“然后它们把它提议给不得不在事后表示赞同的其他债权人”。11这一叙述意味着私人银行间的合作分为两个层次。内部核心是真正的国际巨人——例如花旗银行、劳埃德银行、大通银行和德累斯顿银行——它们汇集了大规模的财团贷款，在世界各地主要市场都有分支机构。正是这些银行领导了债务的重新安排。小债权人被要求批准协议，不能对其条款讨价还价。这种银行间的等级结构对债务重新安排至关重要。
事实上，在重新安排时，银行间有两个博弈。在第一级博弈中，大银行彼此间讨价还价以确定条款（它们同时与债务人讨价还价，但这是另外一个故事）。大银行从而设定提供新资金的水平和新资金在现有贷款人之间的分配，它们将收取的利率和费用，本金必须开始偿还前的宽限期，以及被推延的分期偿付的本金数量等等。
在第二级博弈中，大银行寻求小债权人的批准。这些小参与者被要求同意修改再也不能按时实现的现有借款合同。必须阻止小债权人宣布（或严重威胁）贷款违约，贷款违约可能导致其他债权人援用交叉违约条款和危害所有贷款人的利益。此外，如果需要任何新贷款，所有债权人都必须被说服为新贷款提供它们的份额。因而，虽然小债权人不能谈判重新安排计划的条款，但是它们的同意对该计划的成功非常重要。
大银行处于赢得这一批准的有利位置。在开展普通业务的过程中，它们与其他银行，既包括大的也包括小的，有着广泛的合作。这些顶级银行通过财团共担主权借贷风险，当问题出现时，共组债权人委员会。它们通过银行间市场进行大量交叉存款，给彼此及小机构提供了一系列金融服务。小银行——在阿姆斯特丹、多伦多，或达拉斯——或许偶尔管理欧洲货币市场财团，但是远远多于此的是它们仅从大机构手中购买对国际信贷的参与，并且只在现有客户需要为出口提供资金或在国外扩张时才会启用自己的贷款。12它们同样依靠大型金融机构以获得信息。
这些金融关系容许互惠和报复，能够促进政策协调。因为没有进行重新安排的正式机构，这些关系非常重要。所有协议都是特别的协议。如果银行不依赖现有纽带来促进合作，这样的非正式性将严重阻碍协议的达成。
银行规模上的巨大非对称性进一步促进了合作。大的国际银行组成的小团体能够谈判达成基本的重新安排一揽子协议，每一方在其中都有巨大的个体利益。一旦这些大银行共同致力于重新安排一揽子协议，它们的规模和对其他银行的重要性在确保广泛批准时就发挥了关键作用。
运用这种自力更生的安排，商业贷款人自20世纪60年代以来成功地重新安排了国际债务。在过去的几年里，它们这样做的频率不断增加，如此处理的债务额也越来越大。在这过程中，债务重组的许多元素已经成为惯例。13
一种典型的情况是，不能按时还款的债务人，接触它最大的债权人之一，要求改变分期付款的偿还时间表。此外，债务人可能要求注入新贷款以帮助支付任何利息欠款和其他即期债务。主要的商业债权人，像花旗或德累斯顿这样的大银行，随后会与其他贷款人进行磋商，如果它们确信重新安排是不可避免的，将汇聚在一起组成最大债权人委员会。
这些程序也许听起来简单，但它们是缓慢和复杂的，即使是在早期阶段。像债务重组的所有其他特征——从被债权人控制的特别安排到收取的商业利率——它们定然不会鼓励债务国寻求债务救助。困境的最初迹象通常是欠款的缓慢积累或一些银行不愿对到期信贷予以展期。IMF工作人员对20世纪70年代晚期重新安排的一份研究显示，当对重新安排的需要已经变得明显时，谈判通常会在一到两年后才开始。随后对话本身又需要18个月或更长的时间。14
尽管重新安排的数量迅速地增加，但是在20世纪80年代，重新安排的步伐加速了。理由也许是一些情况的严重性和许多问题的综合后果驱动了即刻关注。拖延也许是危险的，因为一旦问题被认识到，许多银行不会自愿准予它们到期的短期信贷展期。这一过程与挤兑银行相似，但这一次是由银行发动的挤兑。因而，债权人能够被迫迅速行动起来，首先阻止短期资本的大量流失，而后汇聚起来进行债务重组。然而，即使对问题投入全部的注意力，银行可以采取行动的迅速程度也是有实际限制的。例如，1982年墨西哥的重新安排耗时几个月——同为巴西和阿根廷进行的重新安排相比，它是迅速的。
一旦关键的债权人承认重新安排是必需的，第一个重要的步骤是选出债权人委员会。15委员会的构成是重要的：它的成员不仅要彼此之间达成协议；它们也必须要说服其他债权人支持最后的协议。考虑到银行间强有力的地区和国家纽带，债权人委员会的这种“政治”功能意味着成员间的一些地理多样性。不能参加委员会的小债权人通常是国内银行网络的成员，通过它们所在地区的货币中心银行购买了国际财团贷款。如果它们显示出不愿批准该协议，与它们有日常业务关系的货币中心银行会首先与之进行联系。因而，这些金融关系和联系网络对于批准任何贷款重新安排来说都是重要的。
在债权人委员会准备就绪之后，工作的第一步就是收集涵盖债务组成和到期日及借款人经济情况的金融数据。主要债权人必须随后确定共同的谈判立场，以便与处于困境的债务人达成协议。
整个过程需要主要债权人之间的诸多信任。例如，考察一下数据收集问题。尽管一些债务人拥有关于它们自己债务、经济绩效及重要金融需求的可靠数字，但许多债务人不具备这样的数据。没有一个机构可能处在一个控制甚或了解多年来各种国有企业、官僚机构和当地政府借款数额的位置上。短期借款的水平甚至更加难以追踪和控制。16当然，彻底的审计是可能的，在金融完全紊乱的罕见情况下也是必需的。但是境外审计耗时昂贵，而时间通常是稀缺的。而且，外国审计人员彻查国家资金和查询文件的前景可能激发民族主义者的担忧，提出资金使用的腐败问题，而且另一方面使重新安排计划的执行复杂化。17在理想的情况下，银行更喜欢获得IMF的数据。IMF有最好的独立数据，从成员国政府收集得来并由工作人员代表团定期核查。但是商业银行通常得不到这样的数据。IMF希望将它与成员国的交易保密，因此它只共享不那么敏感的信息和汇总数据。
面对这些限制，银行必须严重依赖于它们的集体资源。在计算一揽子重新安排计划需要投入多少“新资金”时，它们在自己的数字与债务人提供的数字之间反复计算。通过统计它们在债务国的资产，再加上它们出售给其他机构的那些资产，银行可以获得部分债务的总计。它们要求其他银行汇报提供给债务国的各种类型的贷款。
对单个银行来说，存在着少报承担额的一些激励。理由是如果需要新的（非自愿的）信贷，新的信贷将始终不变地根据先前承担额的比例份额进行计算。在计算一揽子“新资金”时，债权人委员会将要求所有银行贡献它们在某一具体日期未被偿还贷款的一个固定百分比（例如，7%）。
选定的日期一定是在重新安排之前，因为一些银行预感到债务国迫在眉睫的困境，就会迅速地削减了它们自己的敞口。然而，单个贷款人的谨慎行为放大了由债务人流动性不足带来的集体问题。因此，债权人委员会为了计算敞口选定一个早期的日子。它试图以这种方式限制个体理性与集体理性之间的分歧。在国内破产中，美国法律做了同样的事情，规定如下：如果讨债后90天内债务人破产，债权人返还讨债所得资产。
关于非自愿贷款水平和其在银行间分配的谈判是艰难而漫长的。一些银行主张特殊种类的贷款，例如无记名债券，应该被排除在总数之外。此外，在购入和售出贷款的银行间也有争议。如果这个贷款出现了问题，售出者是否应负责任？哪一家银行应该把这部分贷款算作先前承担额的一部分？提供给外国公司的（例如，巴西的卡特彼勒履带拖拉机公司）由其美国母公司担保的贷款应该如何处理？这样的贷款也要被计算在内吗？在整个谈判过程中，单个银行试图限制它们的敞口，从而试图将它们必须提供的新资金最小化。专家指出，银行所没有做的恰恰是虚报资产。
在重新安排中大型私有银行间如此信任的基础，再广泛一些，合作的基础，是什么？我们回答这一问题必须从观察它们在各种争议中的利害关系、它们面对的选择及它们行动的可能后果开始。
最大的债权人都有两个重要的特点：
1. 同其他债权人相比它们有大量利益处于危机之中，这一点以它们的资本基础及对营业利润的预期影响来衡量均是如此；
2. 它们是国际银行业中的永久成员。
我们来依次思考每一个特点。
最大的国际银行也是拉丁美洲和东欧最大的债权人，这并不令人惊讶。不那么惹人注目的是，相对于其资本基础和年营业利润来说，它们的敞口非常之高。这种相对高的敞口特别重要，因为，就如同一位资深银行家所告诉我的（用当代商学院的语言），“风险随着敞口非单调递增”。
高敞口产生的连续威胁：
1. 季度净亏损；
2. 年度净亏损；
3. 主要存款人对银行的挤兑；最后；
4. 银行倒闭。
即使不那么极端的后果也意味着更低的股价，也许威胁到银行的高层管理。随后，因为它们的高敞口，大型银行对债务重组成功有着不可抗拒的利益诉求。不能完成这一营救将导致资产账面价值的降低和对营业利润的销账（如果不得不增加呆账准备金，或者如果联邦监管机构规定处置利息收入的优惠减少）。事实上，有在坏钱之后砸入好钱的不正当动机——甚至宁愿冒最严重的风险进行贷款，也不自愿接受更低的短期收益。
因此，在它们彼此的谈判中，主要债权人不会轻易威胁退出重新安排对话或勾销具有真正优先价值的资产。然而，对小债权人来说，采取强硬路线的战术看似合理，它们因重新安排失败而蒙受的损失要少得多，而且它们的撤出或固执也会危害协议。通过威胁破坏全面协议，它们致力于获得更有利的条款甚或要求大债权人把它们的资产全部买下。对最大的贷款人来说，这样的威胁将是自杀性的，也是不可信的。
然而大银行在一个特定重新安排中的利害关系不会是其唯一的考虑因素。这的确有助于解释为什么最大的联邦德国银行领导东欧的重新安排，它们在东欧有着巨大的承担额；这样同样有助于解释为什么它们有时会遭到在该地区敞口较小、贸易联系较少的纽约银行的抵制。出于同样的原因，有高敞口的美国银行领导了拉丁美洲的重新安排，不那么易受损害的欧洲银行更不愿接受条款和程序。尽管有这些分歧，大银行能够敲定共同立场并汇集各自区域内小银行的支持。理由是，除了在波兰或墨西哥有利害关系之外，大银行将自己视为与其他主要机构有长期联系且在国际资本市场的稳定运行中有永久利益的国际银行。
主要债权人是“永久参与者”的事实界定了它们参与单个贷款重新安排的意义。它们与主权借款人有持续性的关系。它们为国家机构和当地公司安排贷款、持有存款，而且在一些较大的市场上如巴西，它们甚至能够操控国内银行网络。它们希望在未来继续主动向大的欠发达经济体提供贷款，以有利可图的方式参与其国内经济发展。它们不会放弃重新安排而且它们要保持那些联系——它们不加掩饰地说出了这些。
而且，它们是国际资本市场的永久成员，希望继续以各种方式与其他主要金融机构继续密切的合作。这些银行知道它们将在谈判桌旁一次次相逢，并在未来参加彼此组织的财团。尽管它们必须在预定贷款上激烈竞争，但是它们也意识到了为不良负债安排“重组”上所具有的共同利益。从促进合作上来看同等重要的是，它们被密集的金融联系网络联系起来，有足够的空间进行回报和惩罚。
主要行为体之间这些共时性和历时性的联系不能排除对重新安排条款艰苦的讨价还价，或是削减贷款敞口的个体努力。议题的复杂性，个体银行间不同的利害关系及管制每一个机构的不同国家规制都给争执和冲突留下了足够的空间。例如，在墨西哥个案中，至少有25种不同类型的未被偿还贷款，不同银行持有差异颇大的组合。18它们都应以相似的方式被处置吗？
清理这些议题并实现一个粗略的等值牺牲是债权人谈判的核心问题。一般来说，银行间最艰难的讨价还价是针对下列问题的：
· 重新安排中包括的债务种类；
· 投放新资金的水平；
· 分期偿还期的长度。
这些谈判排除了债务国未来政策这一难题。债权人仅是坚持IMF的有条件贷款和经济监督。除此之外，债权人的全部目的是避免他们资产票面价值的降低，如果可能的话，保持他们资产的现有价值，并消除任何对营业利润的消极影响。
在债权人讨价还价的过程中，有两个要点引人注目。一个是交易成本最小化的需要。在找到方案以处理各类银行资产的问题上，有一个令人信服的、得到行为体充分理解的逻辑。最基本的规范是所有资产应被一视同仁地对待。这一规范有着“加速谈判的巨大优势”，如同一位银行家对我所言——有待重新安排的数量“太过巨大不能任其处于不稳定状态”。另外一位银行家说道：“例外需要的时间没有尽头。”一位有经验的谈判者指出，这种对一致性的高度重视——只有几个标准化例外和资格限制——具有几点优势。它不仅使任何国家的首轮重新安排的谈判时间最小化，而且使随后的谈判回合变得更加容易。通过确立一个明确的标准，它也使与其他债务人的谈判变得轻松。例如，重大的1982年墨西哥重新安排提供了一套指导方针和法律文件，这些方针和文件成为随后拉丁美洲重新安排的范本。最后，对一致性的强调，如一位谈判者所形容的，也诉诸“银行间的简单公平”，从而使单个银行更加难以要求特殊待遇。
事实上，有一些金融资产是被以不同的方式处置的——但它们属于清楚界定的类别。官方担保的贷款在债权国谈判（被非正式地称为巴黎俱乐部）中得到处置，这一点完全可以理解。个人持有债券被豁免，因为它们广泛分散，而且如果偿还不能按照预定安排进行，每一个持有者均有法律权利去请求违约。19由制造商提供的短期贸易信贷没有被包括在内，因为它们无法被监督。20同样，只有协调一致的持续努力，才能够维持通过同业拆借提供给诸如巴西这类国家的短期信贷的水平。监督这些承担额水平是困难的，在它们到期时，许多银行试图偿清此类信贷。简而言之，任何对主权债务的全面重组都面临着监督问题和法律障碍。不过，如一位银行律师对我所言，当一个人考虑资产的多样性时，“一致待遇是令人印象深刻的”。
第二点，尽管主要债权人有进行合作的压倒性激励且没有背叛的个体激励，但是它们并不必然偏好协议的同一要点。产生这种差异的原因，除对具体债务人不同的贷款承担额之外，就是其母行所处的规制背景。例如，德国银行可以合法地隐瞒呆账准备金；美国银行则不能。而且，美国银行被法律要求对过去90天内未支付利息的贷款作降级处理。因此，严重的拖欠将立即影响美国银行收益，而且可能影响银行股票的价格。其他国家没有类似的法令和规制。
这些规制差异有助于解释大型德国和瑞士银行偏好于用逾期未付利息资本化的方式处理拖欠。也就是，它们宁愿将逾期未付利息（或它的一部分）添加到未被偿还的本金上。对大多数大陆银行来说，此类处理不需要得到董事会的同意，也无需要求欧洲货币市场上的附属机构筹集新资金。而且，这明显是一种处理问题的简单方法，而且能将重组不良债务的谈判时间最小化。
另一方面，这一政策会使美国银行立即蒙受损失，因为美国银行不得不将这些贷款重新定级为不良贷款。21鉴于这些规制，美国银行要求必须保持当下的利息支付，而且提供给债务人的新资金应满足这些需要。既然这些新资金是贷款，虽然是非自愿的，利息在实质上被资本化了。但是新资金不得不从数百名债权人处筹集而来——一个艰苦的过程。美国银行的优势是，除非监管当局不同意，否则新贷款可以被作为普通资产来对待，利息支付也可以被作为收入对待，即使它们事实上正在由银行自己提供。实际上，因为利率被置于银行资金成本之上，因为额外费用被收取，贷款人的利润在账面上看起来很高。
关于利息资本化的分歧以有利于美国银行的方式得到解决，这使得欧洲人略有受到侵害的感觉。产生这种结果的原因并不复杂。大型欧洲银行在现有安排之下不会蒙受太大损失，不能令人信服地去威胁背叛这种安排。它们最多会争辩说，这些安排如此复杂以至于它们不会很好地运行，如果小银行拒绝提供新贷款，这些安排或许会在未来瓦解。然而，任何明确的、大规模的利息资本化都会使美国银行蒙受剧烈的、即时的损失。受制于它们的规制背景和金融市场对它们营业利润的密切监察，这些银行抵制对逾期未付利润处置上的任何变动。如果受到逼迫，它们可以振振有词地声称，它们宁愿看到一个具体债务重组的失败，也不愿接受这种代价高昂的新安排作为未来的模式。它们也许会再一次令人信服地指出，其他美国银行将会拒绝任何此类解决方式，并且如有必要将会停止谈判。简言之，大型美欧银行正在进行一场协调博弈，该博弈使一方愤愤不平，因为另一方是被预先注定的（precommitted）。美国人被固定在能产生他们最偏爱结果的战略上。感到委屈的欧洲人坚持他们的次优结果，因为他们战略上的任何转变将会产生灾难性的后果，除非美国也进行改变以容纳这些转变。但这正是问题的关键所在：美国人致力于维持现状。
然而，需要被强调的更重要一点，不是新贷款形式的偏好冲突，而是大型私有银行在出现不良债务时，即使彼此间有分歧，并且即使彼此间作为欧洲货币市场的贷款人激烈竞争，依然可以进行有效协调的能力。22
三、批准重新安排：小银行的角色
如果我们因为大银行对主权借款人的重大承担额，因为它们是欧洲货币市场的永久成员，而去期待它们彼此间的合作，那么我们也可期待在国际联系较少的小银行中间发现拒不合作者和自行其是者。那的确是发现它们所在的地方——美国地区银行中间，阿拉伯的、意大利的、西班牙的以及财团银行中间。
本质上，拒不合作者致力于在没有任何资产价值损失的情况下降低它们的敞口。23极少开展国际业务的贷款人在削减敞口以防范不良债务中发现了显而易见的收益。对它们来说，任何与困境中借款人的长期联系都无法抵消提供额外资金的成本。不是所有小银行都特别在意维持它们作为国际财团中可信赖伙伴的声誉。它们可能会争辩说，它们的敞口很小，重新安排一揽子协议没有它们也能被完成。
大银行的回应是成功的拒不合作者会带来严重的后果。它们立即削减了借款人可得到的债务救助。更重要的是，如果其他债权人要求相同待遇，它们也许会危及整个重新安排计划。因此，拒不合作者会受到主要债权人咄咄逼人的抵制，如果重组计划足够重要，也会受到美欧国家货币当局咄咄逼人的抵制。这种对债权人一致待遇的强调——每一个都按比例贡献份额——是债务重新谈判的基本规范。理查德·霍夫（Richard Huff），为货币监理署工作的分析人员，观察到：
银行间不和谐的原因，除这个竞争激烈行业的正常商业对立之外，是一种顾虑，即一个债权人提供的债务救助可能完全被用来清偿其他债权人，从而让债务人的财务状况维持不变……所以“公平待遇”原则作为债务重组谈判的指导原则出现：每一家银行被期待依照它现有敞口所占的比例参与债务救助（提供新资金或重新安排）。24
虽然“一致参与”是重新安排的核心理念，但是“这一原则的施行”，如同霍夫所指出的，“绝非易事”。25一些银行也许反对重新安排的条款，但更多时候它们只是希望避免新的、非自愿贷款的负担。乍看之下，这些拒不合作者似乎处在一个非常强大的讨价还价位置上。它们的优势，同一般小债权人的相似，源于它们作为贷款人的合同权利和大银行对完成重新安排的更大需要。它们没有被法律要求提供任何新贷款，改变现存贷款的偿还时间表需要得到它们的应允。既然运用这些权利能够破坏重新安排或延缓它的进展，小贷款人可以在努力获取让步的过程中战略性地拒绝合作。
小债权人优势的另一个来源是威胁正式宣布违约。既然所有国际借贷都包含交叉违约条款，一些观察家已经指出单个的此类违约可以点起燎原之火。
这一断言的背后依据是不存在针对主权国家的破产程序，也不存在设立债权人之优先债权的有序程序。26第一个扣押资产的债权人有权在随后的司法程序中主张对资产的权利。它没有必要与其他贷款人分享收益，除非它在贷款合同中已经同意这样做。如果债务人在偿付上拖欠，个别债权人可能会倾向于宣布违约并设立它们的优先债权。这种前景可能把拖欠或技术性违约转变为蜂拥而至的违约声明，因为每一个债权人争先恐后地保护自己以对抗他者。制度性屏障的缺乏因而促生了没有人真正希望的结果。
然而，这种恐惧已经被大大地夸大了。首先，在主要债权人反对时，甚至很难使一个财团宣布违约。对这些事情的投票总是根据每一个贷款人的贷款份额进行加权处理，于是大贷款人处于阻止它们所反对的任何动议的有利位置。其次，几乎在所有情况下，主要债权人都会反对，因为宣布一个违约将使它们付出高昂的代价。几乎没有具有重大价值的资产可以去争夺，而且对抗会危及与借款人的其他联系（而且如果其他债权人反对的话，还会危及与这些债权人的联系）。任何对偿还的真实期待都依赖于出口收益和资本流入，一个正式的违约声明将极大地降低出口收益和资本流入。因此，即使几个小财团发表了违约声明且提出了资产诉讼，大贷款人依然不愿援用交叉违约条款。也就是说，它们不愿意这样做，除非债务人通过发布绝不还款的单边公告破坏了国际金融的基本原则。在不那么极端的环境中援用交叉违约条款，会失去对重组进程的全部控制，进入一个未经探查的危险世界。
对于这种不情愿有明确的确认：虽然拖欠十分普遍，但违约声明少之又少。唯一一次对交叉违约条款有分量的运用发生在冻结伊朗资产期间，当时大通曼哈顿银行领导的财团发表了违约声明。27一些其他声明接踵而至，一些美国银行迅速采取行动扣押资产。摩根保证信托银行甚至设法成功地扣押了伊朗在德国克虏伯钢厂的股份。28但是欧洲商业银行（连同它们的货币当局）认为美国银行的行动是草率且没有必要的，并对此大为光火。它们拒绝加入这一热潮。德累斯顿银行的董事公开宣称，他们不会发表伊朗贷款的违约声明。即使是在这种情况下，交叉违约条款也没有产生超越主要债权人控制之外的“多米诺骨牌效应”。
尽管如此，大银行还是关心这样的“多米诺骨牌效应”和这些效应给小银行带来的讨价还价优势。结果，大银行法律顾问开始起草财团贷款合同，在合同中设立更好的障碍以阻止“一触即发”的违约。它们允许更长的宽限期以消除技术性违约的影响（也许是10天），允许豁免在偿付最终期限到来时发生的、不受债务人控制的技术性违约。法律语言上也有一些变动，交叉违约被规定为仅适用于事实上已被加速到期的其他贷款情况（从而排除了那种加速到期也许已发生但未被宣告的技术性违约情况）。最后，对宣布违约所需的投票数，新近的贷款合同通常规定了一个更高的百分比。现在普遍要求持有财团贷款三分之二的银行表示赞同。这赋予了大银行更加有效的否决权，保护欧洲银行抵制它们纽约同行过于咄咄逼人的行动。
债权人委员会也被组织起来应对那些可能威胁宣布违约或阻碍重组的银行。债权人委员会一般包括总部设在美国、英国、德国、日本、瑞士、法国和加拿大的国际银行——一个大到足以覆盖主要国家的银行网络、小到足以有效合作的团体。29例如，在墨西哥债务重新安排中，东京银行被分配负责亚洲地区的其他银行，而蒙特利尔银行处理加拿大的银行。劳埃德银行不仅被分配负责英国和爱尔兰的银行，而且还负责那些与英国金融有传统联系的区域银行：希腊、土耳其、中东、印度和奥地利。咨询委员会的每一个美国成员负责十家美国地区银行，然后要求这十家中的每一家再负责十家银行。30既然世界范围内数以百计的银行都持有对墨西哥的贷款，这种精心设计的安排是必需的。债权人不得不被说服确信它们的利益在谈判中得到表达，最终协议会很好地促进它们的利益。如果需要进行额外的说服任务，那么也最好是由具有当地金融背景和政治背景的银行，去执行这一任务。
大的债权人已经表现出愿意执行这种施加压力的任务，如果需要的话。因为几个原因，推卸个体成本一直没有成为债权人委员会的问题。首先，与拒不合作者打交道的成本不是特别高。这些成本主要涉及管理时间的丧失。如果相互回报的银行关系以某种方式受到威胁，对大银行来说通常是件小事。其次，承担额最多的债权人有强烈的个体激励去承担这些成本，以便尽早完成对它们来说有如此之多重大利害关系的一揽子协议。第三，给大债权人分配“拒不合作银行”时有例行方法（基于地点和业务联系），因此任何逃避对债权人委员会的其他成员来说都是明晰可见的，都会有损于银行的声誉。
最后，大债权人愿意为与拒不合作者交涉付出代价，因为这些成本是它们参加债权人委员会的内在要求。参加这样的委员会对大银行来说颇有价值。这能给它们提供塑造债务重新安排协议条款的机会，从而得以保护它们自己资产的价值。这也能给它们提供与债务国高级官员直接接触的机会，这种接触机会有利于它们正在那里开展的业务。这种接触能够使它们获得债务国政策倾向和经济绩效的信息及有关其他银行态度的信息。总而言之，这是一个保持与大型国际金融机构接触的机会，是一个被所有银行认证为国际信贷市场中负责任的主要行为体的时机。
对于批准新贷款一揽子协议的次级博弈来说，主要债权人之间的这些安排至关重要。债权人委员会首先与债务人达成了一份协议草案。如果利害关系足够大，债权人委员随后或许会在一系列地区会议上把协议提交给其他债权人，债务国高级经济官员的陈述是这些会议的特色。在小债权人表达他们的关切之后，债权人委员会完成最后的文本。然后，债权人委员会给所有债权人拍发电传，通知他们条款内容，要求他们的批准，还有他们对任何所需资金承担的份额。规定的最后期限几乎没有留给他们时间去评估协议，没有人组织联合反抗。大多数中小规模的债权人仅仅是全盘接受那些条款。或许有几个不会——可能寄希望于主要债权人会对他们提供私下让步。31
对未被偿还贷款的重组很少招致反对。修改后的条款通常给贷款人提供相当多的盈余（至少高于它们资金成本的1%，有时相当高），可能还有手续费和佣金。近来的一些协议给欧洲银行提供了额外的激励，例如提供了把他们的美元贷款兑换成其他货币的机会（此举降低了为非美国银行注资的难度）。
难题是新资金的提供。在这一点上，一揽子协议也被设计为鼓励合作。一些银行要求把它们的新（非自愿）贷款提供给它们自己在债务国内选择的借款人，并且已经获得了这样的许可。这些选择允许银行保持他们与老客户的业务联系，并选择风险较小的资产。近来的一揽子协议在稳妥方面小有余地；如果所有银行都捐献他们的份额，贷款将被略微超额认购。最小的银行承受的贡献压力相当大；但是，如果他们没有被说服，只是决定勾销他们原有的贷款，他们将再也不能被允许阻碍重新安排。重要的是协议事实上覆盖了所有未被偿还的信贷（但不一定涉及每一个小贷款人）。因此重新安排要求中等规模银行的全力参与，这些银行有数百万美元的未被偿还贷款，贡献了任何新资金的重要组成部分。
对任何银行来说，拒不合作是一条危险而又孤独的道路。“有一条抵制买断的非常牢固的不成文潜规则”，一位国际银行律师告诉我，“我所知道的唯一例外涉及当时还未提供资金的信用证风险参与者。”一位伦敦财团经理更加直率地表述了这一问题：没有银行因被买断而得以脱离重新安排。“如果我们那样做”，他说，“就走了到尽头。重新安排会像一件廉价毛衫脱线一样被拆散”，因为所有小债权者排队等候同样的交易。32
当然，大银行会给拒不合作者提供一根不太明显的胡萝卜，而不是买断他们的贷款参与。他们或许仅是提出给拒不合作者的有关存款支付更高利率。这种安排是私人的，能直接影响小银行的收益。与我对话的银行否认了此类交易的存在，但是不可能完全排除旁支付。
在任何情况下，大棒都比胡萝卜更为耀眼。有强力制裁可以用来对付拒绝参加再融资的银行。一位欧洲货币市场财团经理指出，这样一个银行将会被列入国际银行业的黑名单。因为这样的制裁不能伤害一些无论如何都极少参加国际借贷的小银行，所以对他们国内业务的额外压力或许就是必需的。首先，焦点是拒不合作者当前的银行关系。以前并不必然会被牵扯到的小银行高级官员，被中心货币银行的高层管理人员联系并被告知问题对于大机构的重要性。如果这还不够，大银行会强调小银行在购买国内贷款参与和使用其他银行服务时将遭遇的困难。即使替代机构能够提供这些服务（而且它们也会犹豫），也几乎不会有银行轻易考虑断绝这些相应的服务。而且，因为许多的银行业安排包含与其他金融机构的密切关系，如果一家银行被称为困难时期不可靠的合作伙伴，那么它将受到损害。大银行处于传播这些损害新闻的有利位置上。声誉效应在银行业要比在其他行业重要得多，因为，如同一位投资组合经理对我所言：“银行恰恰是信息不完全的产物；如果信息是完全的，你就不需要银行了，因为投资者和存款者彼此会进行直接联系。不完全信息的渠道是其他银行，所以被排挤的惩罚事实上相当严重。”
此处的核心理念就是孤立为数不多的拒不合作者，随后运用他们当前的银行业关系指出他们道路选择上的错误和即将承担的成本。要点是把大型的、牵涉到几百家银行和相当多搭便车机会的次级博弈，分解成几家小的拒不合作者与主要货币中心银行直接斗争的一系列双边博弈。这些安排意味着不合作是一目了然的；背叛者在将来可能会被歧视；而且银行规模的非对称性提供了有效的、低成本制裁的可能性。
四、私人合作的限制与制度安排的演化
小债权人，意识到他们的弱点，极少拒不合作。如果他们这样做了，如果重新安排具有重大意义，那么国家货币当局和其他感兴趣的政治人物可能开始介入。一位参加墨西哥重新安排的律师对过程作了如下描述：“一个接一个的，我们对棘手问题进行鉴别。我们指出他们不合作的理由和借口。随后我们引来适当的压力进行施压——有时引自州或联邦监管机构；有时引自当地社会的大人物；有时引自其他银行。”33
因此，即使商业贷款主要由贷款人自己重新安排，它们仍然需要政府当局的支持以消除最后的重要的拒不合作者。银行间合作并不是发生在彻底的无政府状态之下。中央银行，尤其是联邦储备委员会和英格兰银行，在利害关系和风险十分重大时，的确对拒不合作者施加压力。它们的权力来自对银行业务的管制，在更大的意义上，来自它们在整个金融体系中的核心地位。
但是政府当局应对债权人的作用不应被夸大。这种作用最好应被理解为重大个案中私人压力的补充。政府当局在重新安排小债权人时几乎不发挥作用，而且它对美国和英国之外的银行只有间接影响。不仅商业银行的合作努力负有成效，而且联邦储备委员会也受制于自身法律授权、政府角色以及它面对美国银行和它们国际业务的局限性。在美国国内，它也无权命令银行发放非自愿贷款或提供损失担保，即使是非正式的。它也不承担监管银行资产或为银行负债提供担保的责任；那些任务被分配给货币监理署和联邦储蓄保险公司。最后，与许多中央银行不同的是，它与主要银行保持距离，严重依赖于法律和正式规制，并且通常在实施自身政策和规制时担任对立角色，那些银行自己也这样做。34在它与主要债务人交涉中悄然支持银行合作时，它的角色主要是支持私有债权人努力的力量之一。对联邦储备委员会和其他央行来说，更为重要的职责是向最大债务人提供紧急融资——一个私有债权人完全不能承担的任务。
最近，国际货币基金组织在债权人关系中也发挥了作用。它要求并得到了在它1982年签署稳定协议之前给墨西哥提供私人贷款的保证。我曾在别处论证，国际货币基金组织及中央银行不断演进的作用最好应被理解为弥补债权人合作不足而设计的渐进式改革。35
有这样几个不足。我已经指出银行在收集及时、全面数据方面的问题。私人银行正在这一领域尝试联合行动。通过新成立于华盛顿的国际金融协会（the Institute for International Finance）开展工作，它们希望能改善它们在短期债务、到期日分布情况、预期融资需要和新贷款问题上的数据状况。但是，IMF和世界银行注定会继续拥有更胜一筹的数据。就贷款人而言，问题是在发展共享这些信息的同时不会破坏信息收集的秘密渠道的方法。对短期债务信息的更好了解尤为重要，因为此类债权的迅速集聚通常意味着债务人经常账户的恶化及长期内无法进行借款。
其次，私人银行的协调程序，无论怎样有效，也是缓慢的——即使对迅速行动的需要显而易见。尽管许多谈判程序已经成为惯例，每一次新的重新安排必须从头组织。具体细节，例如债权人委员会的构成，必须为重新安排的首轮谈判再次商定。（在与同一债务人的随后谈判回合中，它们可以被更加有效地重复。）多种技术性问题必须被挑选出来，未被偿还债务必须被累计。尽管一些谈判规范例如“同等待遇”已经发展成熟而且确实加速了谈判，但是大的债务总是需要数月的谈判时间。
如果资本外逃和短期债务无法展期携手制造一场真正的金融危机，私有贷款人将因此几近束手无策。IMF也没有被授权插手帮助和提供迅速的紧急融资。只有国家央行和财政部能够迅速地组织几十亿美元的信贷。它们可以单独这样做（如美国联邦储备委员会和美国财政部为墨西哥所做），而且也可以联合起来这样做（如国际清算银行为巴西所做）。尽管这些过渡性贷款仅被打算用来满足短期融资需要直至IMF项目准备就绪，但是此类行动，连同对国际银行资产品质不断攀升的关切，前所未有地将国家货币当局更为深入地拖入了第三世界的债务问题。
最后，大银行确保所有债权人合作的能力受到越来越多的怀疑。重新安排的绝对规模和数字已经损耗了它们的资源。它们已经扼杀了向第三世界提供自愿贷款的市场，减少了许多小银行进一步加强国际活动的尝试（在此过程中排除了银行提供强迫贷款的一个重要理由）。
这些质疑，连同墨西哥债务问题的巨大规模，导致了IMF政策的戏剧性转变。1982年11月，国际货币基金组织总干事，雅克·德·拉罗西埃（Jacques de Larosière），迈出了史无前例的一步，在IMF与墨西哥签署稳定协议之前确立了强迫性私人贷款的强制水平。这一大胆行动，在巴西个案中被再次重复，成为处理主权债务上的转折点。它为IMF界定了新的领导角色，为IMF和私人银行界定了一种新关系。
但是从IMF的更大作用中推断不出私人合作已经垮掉的结论。私人合作还没有失效。相反，IMF（有美国的同意）看到了一个机遇，可借此提高涉及重大利害关系的重新安排成功的可能性。墨西哥个案对私人债权者来说是尤为艰难的一个，不仅因为它的规模，而且因为它卷入了如此之多的西南部小银行——这些小银行缺乏与国际资本市场的联系，并且已经在能源贷款中蒙受了巨大损失。但是，IMF的任务不是代替大债权人来组织私有银行，而是强化银行自己的债权以抵制潜在的拒不合作者。事实上，IMF通过现存的私有金融机构开展工作，最终依赖银行来应对拒不合作者和处理有问题的情况。IMF的确与拒不合作者没有直接接触，并且对它们也没有真正的影响力。相反，它重申了同等参与的规范，提高了银行合作提供新贷款失败时所面临的利害关系。
很明显，无论在何种情况下，债权人的私人协调都有不足与弱点。交易成本高昂。难以快速动员大量信贷。也存在着一次性参与者背叛的动机。这些问题促使公共机构发挥更大作用和债权人自己程序的一些渐进式改变。这些小步骤不涉及未被偿还本金或债务偿付的根本减让，也没有确保欠发达国家得到未来的资本输出的途径。因此，这些非正式的和很大程度上私有化的安排也许没有灵活到足以渡过下一次全球衰退。
为了降低交易成本，债权人已经开始接受为期更长的重组计划。为了给艰难的稳定计划提供激励，它们用改善的条款（虽然没有用优惠率）奖励成功的经济紧缩。墨西哥案例再一次为此铺平了道路。1985年协议，适用于墨西哥一半的对外债务（大约490亿美元），把原定于1985年至1990年间到期的偿还延缓了14年。利率比伦敦银行间利率高出1.125个百分点。同以前的多轮重组相比，这一利率是极低的，期限也更长。这可能确立了一个先例。36
正如前面所指出的，大银行也在逐渐放弃它们先前对全体一致的要求，全体一致要求即使是最小的银行也要按比例提供新资金中的一定份额。欧洲银行和IMF从未青睐过这种包容一切的方法，因为它代价高而且耗时，并且聚焦于全部一揽子资金中微不足道的部分。要求全体一致是容许小行为体阻碍协议。然而，要求少一些可能导致其他银行寻求相似待遇，从而削弱重新安排的稳定性。至少，这是顶级美国银行所关切的事情。在实践中，近来的协议没有包括每一家小银行，不参与的影响似乎受到了遏制。允许一些银行规避新资金投入，如同近来大多数的墨西哥谈判，没有传染给大的贷款人——至少还未如此。
未来的影响在这里是很重要的。“如果你不会再度这样做，那么你在再融资中不需要100%的银行合作”，一位欧洲财团专家说道。“墨西哥可能在近期内得到自愿贷款，所以没有理由把每一个人都绑进来。”然而，有一点需要指出，墨西哥经济的改善给大公司贡献它们自己的贷款份额提供了额外激励。
真正的问题是许多债务人面临着长时期的经济紧缩，在接下来的几年里几乎没有再度进入国际信贷市场的希望。美国、欧洲下一轮的衰退将毫无疑问地为债务人制造更为严重的问题，破坏它们修改过的偿还时间表，可能会要求大规模地勾销贷款。这种理解为20世纪80年代中期的重新安排活动构建了背景。
这样的黯淡前景使债务重组变得更加艰难。弱激励使说服小银行提供非自愿贷款的困难逐步增加。它们的拒绝是否会最终扩散开来并动摇重新安排进程，仍是一个尚无定论的问题。到目前为止，还没有这样。
重新安排条款和程序上的这些变化并不引人注目，但是它们预示着一些演变。37最大的变化发生在1982年至1983年债务危机的高峰时期，当时私人合作的不足威胁着整个银行体系。只是在那时，中央银行给主要债务人提供了紧急贷款，同时IMF也告诉了商业借贷者它所要求的新贷款规模。现在发生的是贷款人正缓慢地从与债务人的紧急对抗和危机管理转向长期重组。
私人协调，尽管有着局限性，但却在数十次卷入几百家银行的不良负债重组上取得了显著成功。在这一努力中，关于债务人有义务迅速支付利息和继任政府有责任清偿以前合同债务的基本原则，已经被保存下来。银行反复承认重新安排不良债务的需要，却从未承认借款人的债务重组权利，更不用说优惠条款了。它们维持长期得到官方债权人支持的原则，即债务偿付中的任何变化必须得到双方一致同意，不能由债务人单方施加。而且，通过拒绝在没有IMF稳定协议的条件下进行重新安排，银行有效地将国内贷款重组的基本要求延展到国际领域——任何非自愿贷款都必须伴随着借款人包括紧缩措施在内的重大政策变化。最后，尽管存在着与这些贷款相关联的所有经济问题，私人银行还是谈判达成了非常精明而实际的协议，包括一些情况下的惩罚利率。它们不能规避某些经济损失：没有银行会以面值购买对巴西或波兰的现存贷款。但是银行的重新安排程序并没有进一步侵蚀资产价值。从总体来看，债权人的协调行动在艰难的环境下维持了他们资产的价值，并为资本的国际化提供了一种重要的安全措施。
注释
1．从20世纪60年代晚期到1983年，欠发达国家经济增长速度一直高于工业化国家。最大的对比是在1975年，当时经济合作与发展组织（OECD）国家经济有轻微的收缩，而欠发达国家经济大约增长了4%。在1973年至1979年间，欠发达国家的国内生产总值（GDP）年均增长5.2%，所谓的中等收入石油出口国增长速度甚至更快（5.6%）。相比之下，发达国家针对新要素价格的调整要快得多，但年均增长率仅为2.8%。World Bank, World Development Report 1984（New York: Oxford University Press, for the World Bank, 1984）, pp.11—12, Table 2.1, Figure 2.1.
2．Benjamin J.Cohen, “Balance of Payments Financing: Evolution of a Regime，” in Stephen D.Krasner, ed., International Regimes（Ithaca, NY: Cornell University Press, 1983）, pp.315—336；Cohen, in collaboration with Fabio Basagni, Banks and the Balance of Payments（Montclair, NJ: Allanheld, Osmum, 1981）.
3．Jeff Frieden, “Third World Indebted Industrialization: International Finance and State Capitalism in Mexico, Brazil, Algeria, and South Korea,” International Organization 35（Summer 1981）, pp.407—431.
4．1977年，发展中国家所支付的利息和本金接近400亿美元。到1984年，这个数字翻了两番。25个最大借款国的利息支付从出口收益的10%上升到25%。出口收益的另外11%用来偿还本金，因此到1984年时债务支出超过了出口总收益的三分之一。这种债务支出比率的增长在1982年至1983年间最为显著。IMF Survey, January 7, 1985, p.3（table）；International Monetary Fund, World Economic Outlook（September 1984）, Revised projections by I.M.F.staff, Tables 35—36.
5．关于这些对外国直接投资的批判性态度，参见Thomas J.Biersteker, Distortion or Development? Contending Perspectives on the Multinational Corporation（Cambridge: MIT Press, 1981）, chap.1。
6．阿根廷与其债权人之间的谈判展示了银行要求被全盘批准的稳定计划，不仅是有关“与IMF达成重要协议”的声明或是谈判中的重大进展。Wall Street Journal, August 16, 1984, p.27, and August 17, 1984, p.16.
7．很明显，这种非正式要求仅适用于IMF的成员国。既然东欧国家不是成员国，债权人对该地区经济计划的监督不可避免地要薄弱一些并且制度化程度低一些。商业贷款人寻求扩大IMF成员数以吸收这些国家，并不令人费解。
8．例如，参见John Williamson, ed., IMF Conditionality（Washington, DC: Institute for International Economics, 1983）；William Cline and Sindey Weintraub, eds., Economic Stabilization in Developing Countries（Washington, DC: Brookings Institution, 1981）；Tony Killick, ed., The Quest for Economic Stabilization: The IMF and the Third World（New York: St.Martin's, 1984）；and Killick, ed., IMF and Stabilization: Developing Country Experiences（New York: St.Martin's, 1984）。
9．许多方案被提出，但是没有一个方案得到较多政治支持。最著名的方案有Norman A.Bailey, R.David Luft, and Roger W.Robinson, “Exchange Participation Notes: An Approach to the International Financial Crisis,” in Thibaut de Saint Phalle, ed., The International Financial Crisis: An Opportunity for Construction Action（Washington, DC； Georgetown University, Center for Strategic and International Studies, 1983）, pp.27—36；Peter B.Kenen, “A Bailout Plan for the Banks,” New York Times（national ed.）, March 6, 1983, sec.3, p.3；and Felix G.Rohatyn, “A Plan for Stretching Out Global Debt,” Business Week, February 28, 1983, pp.15—18。对这些方案及其他许多方案的批判性分析，参见Richard S.Dale and Richard P.Mattione, Managing Global Debt（Washington, DC: Brookings Institution, 1983）, esp.46—47, and in William R.Cline, International Debt and the Stability of the World Economy（Washington, DC: Institute for International Economic Policy, Analyses in International Economics, No.4, 1983）。
10．Charles Lipson, Standing Guard: Protecting Foreign Capital in the Nineteen and Twentieth Centuries（Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1985）.
11．我对债务重组的分析基于对美国、西欧和拉丁美洲的银行家及公共官员的广泛的机密访谈。
12．从有着广泛国际利益的美国地区银行到仅与国际资本市场有着极少联系的本地机构，这些所谓的小银行之间大相径庭。一个更多丰富描述、较少类型化表达的说明能够体现这种多样性。此处我的目的只是把密切卷入债务危机的大银行，与在最后安排中利益较小和选择几近于无的数百家银行区分开，而不是去认可或否认它们。
13．债务人有时敦促建立永久性的论坛来处理债务问题，而且已经提议该议题成为南北对话的一部分。债权人一直拒绝这一要求，担心债务人也许控制这一机构，并且这一机构的出现将只会鼓励更多要求重新安排的请求。M.S.Mendelsohn, Commercial Banks and the Restructuring of Cross-border Debt（New York: Group of Thirty, 1983）, p.14.
14．Bahram Nowzad, Richard C.Williams and other IMF staff, External Indebtedness of Developing Countries, Occasional Paper No.3（Washington, DC: International Monetary Fund, May 1981）, pp.30—40；Richard Huff, “The Rescheduling of Country Debt: Is a More Formalized Process Necessary?” in Group of Thirty, Risks in International Bank Lending（New York: Group of Thirty, 1982）, Appendix B.
15．至少这是一个典型的顺序。然而也有变化。1982年，墨西哥在向私人银行家求助之前，就同美国财政部、联邦储备委员会和国际货币基金组织接洽。它的储备下降得如此剧烈，以至于大规模信贷成为当务之急——而且只有美国政府能够这么快地安排一个数十亿美元的贷款。更为普遍的是，债务人同时与官方和私有债权人合作，来安排两个分离的重新安排一揽子计划。
16．一个债务国对本国全部债务信息的最佳信息可能来自它的外汇管制。当地的借款人不得不向外汇管制当局登记外债情况，以便用硬通货偿还外债。
然而，不是所有国家都有此类控制，那些有此类控制的国家也许未能充分涵盖短期贸易债务。特里·卡尔（Terry Karl）对富油国家的分析总结道，这些国家“对外债的管制通常很薄弱；事实上就不存在对短期外债的问责。”她认为在许多情况下，向外举债完全是一个“掩盖管理不善、分配不当或利用公共钱财谋求私利的机制”。Karl, “The Paradox of the Rich Debtor: The Foreign Borrowing of Oil-Exporting Countries,” unpub., American Political Science Association Convention（Chicago, 1983）, p.32.
17．债务人也许会主动雇用投资银行收集此类信息，并在与其他商业银行的谈判中雇用投资银行为其提供建议。这些顾问中最著名的事实上是联合行动的投资和商业银行三驾马车：华宝、拉扎德兄弟、雷曼兄弟—库恩—洛布。
18．Joseph Kraft, The Mexican Rescue（New York: Group of Thirty, 1984）, p.44.
19．债权问题也说明建立一个计算新的、非自愿承担额的共同基线有多么的困难。在主要的墨西哥重新安排中，债权人最终同意把它们未得偿还的承担额增加7%。但是克拉夫特（Kraft）指出，日本、法国和瑞士的整个银行体系反对提议的基线。“日本人宣称他们没有向墨西哥提供贷款，但是得到了美国银行的本票。瑞士人说墨西哥数字包括了许多原本被认为排除在拯救行动之外的债券销售。”Jeseph Kraft, The Mexican Rescue（New York:Group of Thirty, 1984）, p.52.
20．Huff, “The Rescheduling of Country Debt,” pp.51—52.
21．一些欧洲人曾愤怒地质问，美国监管当局为什么不改变针对逾期未付的外国贷款的90天规则。事实上，货币监理署在法律允许之处灵活对待贷款分类。联邦储备委员会支持这种姿态。它们不希望阻碍重新安排。但是，如果把阿根廷和墨西哥的逾期未付贷款与当地工厂或农场的逾期未付贷款区别对待，它们将面对争议。完全可以理解的是，这里有一个公平问题。而且，没有监管当局愿意引入不同会计原则来处理国外与国内资产、良好与不良资产。
22．大债权人在管理债务问题中的这种作用并不是新出现的。阿尔曼多·萨波里（Armando Sapori）在他对中世纪意大利商人—银行家的分析中总结道：“当他们的债务人破产时，他们的行为显示了他们的团结。城市中声誉卓著的商行免费承担了为所有其他公司处理破产问题的责任，而不管这些公司与商人银行家们是否有业务联系。它在法庭上应对案件，与托管人交涉，签署协议，随后在债权人之间按比例分配开支，把得到的净款额分给每一个债权人。”Armando Sapori, The Italian Merchant in the Middle Ages, trans.Patricia Ann Kennen（New York: W.W.Norton, 1970）, p.15.
23．在所有拒不合作者希望不付代价降低风险敞口时，其中一些尤为坚定。这些拒不合作者通常是财务状况已经偏弱和国际联系极少的银行。对它们来说，预定额外的低质量的非流动性资产相对昂贵且危险，而且对它们的主要业务没有什么帮助。这就是为什么与美国西南部银行的较量是关于新的墨西哥信贷最艰难较量的原因。它们已经为能源坏账所累，提供给墨西哥的贷款通常被承诺用来支持当地贸易，且从未被计划成为长期资产。
24．Huff, “The Rescheduling of Country Debt,” p.15.
25．Ibid.
26．我十分感谢道格拉斯·贝尔德（Douglas Baird）、詹姆斯·福尔曼（James Foreman）、辛西娅·利希滕斯坦（Cynthia Lichtenstein）对法律议题的探讨。参见 “Symposium on Default by Foreign Government Debtors,” in The University of Illinois Law Review（No.1, 1982）, 特别是下列文章Reade H.Ryan, Jr., “Default and Remedies Under international Bank Loan Agreements with Foreign Sovereign Borrowers—A New York Lawyers Perspective,” pp.89—132；Bruce W.Nichols, “The Impact of the Foreign Sovereign Immunities Act on the Enforcement of Lenders' Remedies,” pp.251—264；and Frank D.Mayer, Jr., and Michele Odorrizi, “Foreign Government Deposits: An Attachment and Set-Off,” pp.289—304。
27．Anthony Sampson, The Money Lenders（Harmondsworth, U.K.: Penguin, 1983）, pp.309—312.
28．在这场混乱的扣押过程中，第一个向法院提出申请的债权人在结案时获得了资产，参见Robert D.Steele, ed., The Iranian Crisis and International Law（Charlottesville, VA: John Bassett Moore Society of International law, 1981）, Panel II: “Commercial Aspects of the Iran Crisis: The Asset Freeze。”
29．Peter Leslie, “Techniques of Rescheduling: The Latest Lessons,” Banker（April 1983）, p.26.
30．Kraft,The Mexican Rescue, pp.26—27.大的地区银行在重新安排中的作用已经逐渐增加。它们通常是最大的国际银行与更小的地区银行之间的交流管道。这种作用，不包括制裁更小的银行，但给予了大的地区银行表达自身关切的机会。
31．在十分罕见的场合，一位银行家会在原则上反对一份协议。对与众不同者（outliers）的一般经济压力不能轻易反转这样的立场。一个国内事例是一家小银行反对美国政府拯救克莱斯勒的努力。营救一揽子计划规定债权人100%的参与，面对美国最高级别官员的请求，这家银行继续抵制了数天。
32．但是，偶尔会有此类买断的谣传，而且这种买断也不可能被完全排除。很明显的是任何此类安排都必须是次要的并且高度保密。它们不会导致对债权人一致待遇规范的任何重大侵蚀。
33．Kraft, The Mexican Rescue, p.53.
34．Andrew Spindler, The Politics of International Credit: Private Finance and Foreign Policy in Germany and Japan（Washington, DC: Brookings Institution, 1984）.
35．Charles Lipson, “International Debt and International Institutions,” in Miles Kahler, ed., The Politics of International Debt（Cornell University Press, forthcoming 1986）.
36．New York Times（national ed.）, February 4, 1985, pp.21, 25；Wall Street Journal, April 1, 1985, p.26；Euromoney（March 1985）, p.164.
37．也可引用其他一些小的变化。债权人委员会和大的地区银行之间的磋商得到改善并被正式化。而且，所有银行都运用经济复苏来对一些坏账进行减值，并为未来的损失提供更多的准备金。更强的资产负债表毫无疑问地增强了它们与主权债务人谈判时的优势。
(1) 我感谢杰夫·弗里登（Jeff Frieden）、克里斯托弗·霍鲁曼（Christopher Holoman）、马克·霍尔农（Mark Hornung）、罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）、郭（C.K.Ko）、彼得·兰格（Peter Lange）和邓肯·斯奈德尔（Duncan Snidal）的有益评论。与肯尼思·奥耶（Kenneth Oye）的讨论及他所领导的研讨会会议，在每一个阶段都很有价值。我的研究和访谈得到了美国德意志马歇尔基金的研究人员补助金的支持。