法院如何认定劳务分包合同中的 “闹事罚款”条款的性质和效力
近些年，农民工工资问题始终属于社会热点问题。2010年2月5日，国务院办公厅颁布 《关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》，政府一直在介入并花大力气解决拖欠农民工工资的问题。即便如此，个别施工企业仍存在拖欠农民工工资的问题。随着农民工维权意识的逐步增强，采用上访告状甚至工地闹事等极端方式讨薪的现象屡见不鲜；更有甚者，施工企业为多要工程款而指使农民工闹事。出现民工闹事，不仅严重影响了施工现场的正常秩序，同时也给发包方及业主造成不良的社会影响，严重的还会影响整个社会的和谐稳定。因此，为避免发生类似恶劣情况给项目工程及发包方/业主造成不良影响和损失，发包方/业主通常会在施工合同中设置 “闹事罚款”条款，以期维护施工现场的正常秩序及发包方/业主的合法权益。根据《行政处罚法》的规定，“罚款”属于一种行政处罚，应当由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施[17]，即 《行政处罚法》意义上的 “罚款”应当由具有行政处罚权的行政机关向行政相对人作出，罚款处罚的双方当事人之间并非处于平等地位，而对作为处于平等地位的发包方和承包方来讲，任何一方均不能对另一方行使此项罚款行政处罚权。本案中劳务承包方福辰公司即以 “双方当事人之间是平等关系，博洲公司无权对福辰公司罚款”为由提出抗辩。
但需要注意的是，发包方和承包方在施工合同中所约定的 “罚款”条款并非 《行政处罚法》意义上的 “罚款”，或者不应被理解为 《行政处罚法》意义上的 “罚款”。在司法实践中，法院通常将施工合同中所约定的 “罚款”条款视同违约责任条款。如 《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第37条规定：“施工合同约定对承包人违约行为处以 ‘罚款’的条款的性质如何认定？建设工程施工合同约定承包人存在工期迟延、质量缺陷、转包或违法分包等违约行为，发包人可对承包人处以罚款的，该约定可以视为当事人在合同中约定的违约金条款，应依据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定予以处理。”《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》第27条规定：“建设工程施工合同约定发包人可以因工期、质量、转包或违法分包等情形对承包人处以罚款的，该约定应当视为当事人在合同中约定的违约金条款，当事人要求按照 《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定予以调整的，人民法院应予支持。”《深圳市中级人民法院关于建设工程合同若干问题的指导意见》第34条规定：“建设工程合同对工期、质量、违法分包或非法转包等的罚款规定，视为违约条款，合同虽约定可直接从工程款中抵扣，但罚款未经承包人同意的，抵扣行为无效。”
因此，在发承包双方在施工合同中约定 “罚款”条款时，法院应当根据双方在施工合同中约定 “罚款”条款的真实意思，认定 “罚款”条款为双方在施工合同中约定的违约金条款，而不应仅仅因为双方使用 “罚款”一词，而将该 “罚款”认定或理解为 《行政处罚法》意义上的 “罚款”，并据此将施工合同中的 “罚款”条款认定为无效。本案中福辰公司以 “双方当事人之间是平等关系，博洲公司无权对福辰公司罚款”为由提出抗辩，但一审法院并未以此为由认定双方合同中的 “闹事罚款”条款无效，而是以其他理由认定双方合同中的 “闹事罚款”条款无效。在司法实践中，法院基本上是认定“罚款”条款的本质为违约而支持一方要求违约方向其支付 “罚款”的主张，但 “罚款”条款存在其他无效情形的除外。
本案中，博洲公司和福辰公司在签订劳务分包合同时，就在合同中设置了 “闹事罚款”条款，其中明确约定：“在任何情况下，不得有民工上访，如有发生，每次罚款5,000元。”一审法院认定：“上访是公民行使自己申诉权的一种方式，福辰公司与博洲公司将上访事宜与罚款相联系，变相限制公民上访的权利，该约定显属无效，故对于博洲公司要求福辰公司承担50,000元罚款的诉讼请求，当予驳回。”因一审判决作出后，福辰公司提出上诉，而博洲公司并未提出上诉，双方合同中的 “闹事罚款”条款是否有效并非二审的争议焦点，故二审法院并未再对双方合同中的 “闹事罚款”条款是否有效作出认定。应当说，一审法院认定 “闹事罚款”条款无效所采用的理由本身并不存在问题，因为不论农民工是采用上访还是工地 “闹事”，只要没有违反法律规定，都是农民工主张权利的方式，任何人不得限制，但一审法院以此为由来认定劳务发包方与劳务承包方所签订的劳务分包合同中的 “闹事罚款”条款无效，则值得进一步商榷。具体理由在于：
1.根据合同相对性原则，本案劳务分包合同的双方当事人为博洲公司与福辰公司，福辰公司所雇佣的民工并非该劳务分包合同的当事人，该劳务分包合同中的约定 （包括 “闹事罚款”条款）对福辰公司所雇佣的民工并不具有合同约束力。民工所享有的各种权利 （包括上访权利）并不会因该劳务分包合同中的 “闹事罚款”条款而受到任何限制或变相限制。(https://www.daowen.com)
2.博洲公司与福辰公司在劳务分包合同中约定 “闹事罚款”条款的目的是为了约束福辰公司的相关行为，避免因福辰公司的相关行为 （如福辰公司收取工程款后不按规定向其雇佣的民工支付工资等）导致福辰公司民工 “闹事”而给博洲公司造成不利影响和损失，其目的并不在于限制或变相限制福辰公司所雇佣的民工的权利。
3.从两审法院认定的本案事实来看，福辰公司从博洲公司处收取工程款之后并未按时足额支付其民工的工资，最终导致民工 “闹事”讨薪，而福辰公司按时足额向其雇佣的民工支付工资属于其法定义务，即本案中出现民工“闹事”的责任在福辰公司，福辰公司应当按照合同约定向博洲公司支付 “罚款”（性质为违约金）。
4.福辰公司因第三人 （“闹事”民工）的原因造成其违约的，应当依法、依约向博洲公司承担违约责任。《合同法》第65条规定：“当事人约定由第三人向债权人履行债务的，第三人不履行债务或者履行债务不符合约定的，债务人应当向债权人承担违约责任。”第121条规定：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。”本案中博洲公司和福辰公司有关 “在任何情况下，不得有民工上访，如有发生，每次罚款5,000元”的约定，涉及第三人 （民工），该 “闹事罚款”条款可视为博洲公司与福辰公司 （作为合同当事人）在合同中约定由民工 （作为第三人）向博洲公司 （作为债权人）履行债务 （所履行的债务为 “不作为义务”，即不上访），后民工 （作为第三人）上访 （即未履行合同中约定的不作为义务）导致福辰公司违约，按照 《合同法》的上述规定，福辰公司应向博洲公司承担违约责任。
综上，一审法院认定本案劳务分包合同中的 “闹事罚款”条款无效，值得商榷，但由于一审法院认定劳务分包合同中的 “闹事罚款”无效并驳回博洲公司要求福辰公司支付民工闹事罚款50,000元的诉讼请求后，博洲公司并未对此提出上诉，故二审法院未再就劳务分包合同中的 “闹事罚款”条款是否有效作出认定。由于实践中发承包双方当事人在施工合同中约定 “罚款”条款的情形屡见不鲜，最高院应出台相应司法解释或司法文件，对施工合同中的 “闹事条款”的性质和效力作出明确规定，以统一司法实践中对该问题的理解和认识。