开发区管委会法律主体地位的确立

从历史上看，开发区创建伊始，一般建立在郊区、荒滩、人烟稀少的城市与农村的交界地带，目的是带动区域经济的发展，在长时间里做的是增量开发工作，而管委会的职责主要是制定规划、土地开发、建设基础设施、进行招商引资、在规定的权限内审批项目。根据组织职能与组织结构的对应关系，管委会在区域开发阶段，是扁平化的组织体制。这种结构的特征包括：一是结构形态呈扁平化、组织内部信息共享、信息沟通与协调机制健全；二是其为学习型的组织结构，可以随着内外部环境的变化需求不断调整组织结构，进行组织整体或局部的再造；三是组织结构与组织职能高度匹配，组织具有较强的弹性和适应性，可以根据项目的需求设立相应的机构，机构相对精简。开发区建设30多年以来的经验也表明，与开发区发展需求相适应的扁平化模式管委会是成功的。但是，随着开发区的发展，在开发区的带动下，区域经济增量式的开发已达到饱和。为促进开发区产业结构升级，环境清洁、高新技术人员与高附加值企业落户，推动开发区的持续发展，管委会的部分精力开始集中于社会管理服务。遂管委会的职能开始在增量式开发的基础上追求存量性的、优化型的管理服务。区域发展的需求迫使开发区管委会的内部组织结构作出调整，开发阶段典型的项目型组织结构已不能满足该阶段的发展。

存量型、管理服务型需求的增多，项目型组织结构已经不能满足开发区的发展，管委会项下的职能机构增多。由于不同的职能机构的设置需要不同的组织结构予以支撑，当开发区管委会行使与城市政务无异的职能时，管委会就需要模仿地方人民政府构建科层式的组织结构。若管委会调整成科层组织结构，就解决了管委会在法律上面临的主体地位的困境，以及由此引发的一系列的问题。但这种组织结构背离了开发区管委会设置的初衷、精简高效的管委会一去不复返，有与其所在地人民政府争权的嫌疑，所以现实中有不少的开发区实行政区合一的管理模式，有其存在合理性。(https://www.daowen.com)

为保持开发区管委会精简高效的组织机构，继续发挥管委会在基础设施建设、招商引资等方面的优势，本文的建议是：实现职能分离；分类指导；提高开发区管委会的行政级别；在国家立法层面确立开发区管委会的主体地位。