食品监管渎职罪
(一) 法律规定
第四百零八条之一[16] 负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员, 滥用职权或者玩忽职守, 导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的, 处五年以下有期徒刑或者拘役; 造成特别严重后果的, 处五年以上十年以下有期徒刑。
徇私舞弊犯前款罪的, 从重处罚。
(二) 罪名详解
食品监管渎职罪, 是指负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员,滥用职权或者玩忽职守, 导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的行为。
本罪是《刑法修正案 (八) 》第49条增设的罪名。 《最高人民法院、最高人民检察院关于执行 〈中华人民共和国刑法〉 确定罪名的补充规定(五) 》没有按照惯例将本条的罪名确定为食品监管滥用职权罪和食品监管玩忽职守罪, 而是确定为食品监管渎职罪。主要考虑是: 《刑法》第408条之一将食品安全监管滥用职权和玩忽职守并列规定, 且法定刑完全相同, 分别确定罪名没有实际意义; 相反, 实践表明, 滥用职权与玩忽职守的区分, 往往遇到困难、引发争议, 将本条确定为两个罪名, 难免会给司法适用和理论研究人为制造诸多难题, 且可能引发不必要的上诉、抗诉或者申诉, 浪费国家司法资源。至于本条确定为一罪后, 所产生的与以往罪名确定不协调、不一致的问题, 可在进一步总结实践经验的基础上, 通过及时完善有关规范加以解决。
食品监管渎职罪的构成要件是:
1. 主体要件
本罪的犯罪主体为特殊主体, 即负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员, 包括县级以上人民政府及其卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门负有食品监管职责的工作人员。另外,受人民政府委托行使食品安全监督管理职责的事业单位中从事公务的工作人员也可以构成本罪主体。[17] 根据食品安全法的相关规定, 上述工作人员因所在部门不同其具体职责略有差异, 在主体适用时应依法认定。
2. 客体要件
本罪侵犯的客体是国家对食品安全的监督管理活动。
“国以民为本, 民以食为天”, 食品安全关系到公共安全和人民福祉, 始终是国家和公众关注的热点问题。目前, 我国食品安全问题比较突出。为了保证食品安全, 确保公众的身体健康和生命安全, 国家对危害食品安全违法犯罪规定了严格的刑事责任, 同时制定法律、法规和规章来约束负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员的职务行为。食品安全法就设专章 (第八章) 对“监督管理”作了规定; 《刑法修正案 (八)》增设本罪的目的,就是为了从刑事立法上加大对负有食品安全监管职责人员渎职行为的监督,以预防和减少食品安全事故的发生。如果这些工作人员在食品安全监督管理活动中滥用职权或者玩忽职守, 不仅会妨害国家机关的正常管理活动, 还容易导致重大食品安全事故的发生, 严重损害公众的身体健康和生命安全。因此, 对于有食品监管渎职行为的国家机关工作人员, 应当给予行政处分, 构成犯罪的, 应当依法追究其刑事责任。
3. 主观要件
主观方面, 滥用职权型的食品监管渎职罪一般由过失构成, 即行为人应当预见自己滥用职权的行为可能导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果, 因为疏忽大意而没有预见, 或者已经预见而轻信能够避免, 但也不排除间接故意的存在, 而玩忽职守型的食品监管渎职罪只能由过失构成。如果行为人出于徇私、徇情的动机, 在食品安全监督管理活动中滥用职权或者玩忽职守, 造成严重后果的, 也构成本罪。
4. 客观要件
客观方面表现为滥用职权或者玩忽职守, 导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的行为。
(1) 必须有滥用职权或者玩忽职守的行为。 “滥用职权”, 是指超越食品安全监管职责, 违法决定、处理与食品监管相关的事项, 或者违反程序处理该事项。其中的“职权”, 指的是职务范围以内对食品安全实施监管的权力。“玩忽职守”, 是指依法应当履行且能够履行食品安全监管职责, 但没有履行该职责, 或者因不严肃认真而错误履行了该职责。
(2) 还必须具有“导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果”的危害后果, 且滥用职权或者玩忽职守行为与该危害后果之间必须具有刑法上的因果关系。其中, “重大食品安全事故” , 根据《食品安全法》第150条的规定, 是指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品, 对人体健康有严重危害或者可能有严重危害的事故; “其他严重后果”, 一般是指可能对人体健康有潜在的危害, 并造成严重社会影响的食品安全事故。
(三) 实务疑难问题
1. 罪与非罪的认定
“导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果”, 是本罪的结果要件, 也是区别罪与非罪的重要标准。行为人虽然有食品监管渎职行为, 但没有引起这一危害后果, 或者虽然导致食品安全事故发生, 但不属于“重大”事故或造成的后果未达到“严重”程度的, 均不构成犯罪。另外, 有些行为虽然在客观上引起了这一危害后果, 但不是因为行为人滥用职权或者玩忽职守造成的, 也不能以犯罪论处。至于“导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果”的认定标准, 在最高人民法院出台相关司法解释之前, 可以参考《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中关于“滥用职权案、玩忽职守案”的规定, 从死伤人数、直接经济损失数额以及事故的危害范围、对公众饮食安全的危害程度等方面综合加以考虑。
2. 划清本罪与滥用职权罪、玩忽职守罪的界限
负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,造成严重后果的, 以前是以滥用职权罪或者玩忽职守罪追究刑事责任的。由于《刑法修正案 (八) 》第49条增设了本罪名, 故根据《刑法》第397条第1款和第2款“本法另有规定的, 依照规定”的规定, 对于《刑法修正案(八) 》 2011年5月1日施行以后发生的这类案件, 应以本罪定罪处罚; 对于2011年4月30日以前发生的这类案件, 应依照“从旧兼从轻”的刑法适用原则定罪量刑。
3. 划清本罪与商检徇私舞弊罪、商检失职罪、动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪的界限
在《刑法修正案 (八) 》出台前, 根据刑法规定, 对负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员的渎职犯罪, 根据主体不同, 分别以不同的罪名如滥用职权罪、玩忽职守罪、商检徇私舞弊罪、动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪定罪处罚。 《刑法修正案(八) 》对于同样负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员的渎职犯罪, 规定统一以食品监管渎职罪处罚。据此, 商检、动植物检疫部门或者卫生行政、农业行政主管、质量监督、工商行政管理等部门的国家机关工作人员在履行对食品安全监管职责的过程中滥用职权或者玩忽职守, 导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的, 应以本罪定罪处罚; 如果没有造成重大食品安全事故或者造成其他严重后果, 构成犯罪的, 应分别按商检徇私舞弊罪、商检失职罪、动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪或者放纵制售伪劣商品犯罪行为罪定罪处罚。
4. 划清本罪与徇私舞弊不移交刑事案件罪的界限
负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员徇私舞弊, 对依法应当移交司法机关追究刑事责任的危害食品安全刑事案件不移交, 同时构成徇私舞弊不移交刑事案件罪和本罪的, 应从一重罪处断; 如未徇私舞弊, 有不移交刑事案件的行为, 但造成严重后果的, 应以本罪定罪处罚。
5. 行为人在食品监管活动中因受贿而徇私舞弊, 滥用职权或者玩忽职守,同时构成受贿罪和本罪的, 应数罪并罚。
(四) 情节与量刑
依照《刑法》第408条之一第1款规定, 犯食品监管渎职罪的, 处5年以下有期徒刑或者拘役; 造成特别严重后果的, 处5 年以上10 年以下有期徒刑。
依照本条第2款规定, 徇私舞弊犯本罪的, 从重处罚。(https://www.daowen.com)
司法机关在适用上述规定对本罪行为人进行处罚时, 应当注意以下问题:
1. “徇私舞弊” , 是从重处罚的情节, 即负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员徇私舞弊, 犯本罪的, 应当以食品监管渎职罪定罪, 在该条第1款规定的法定刑的幅度内从重处罚。
2. 依照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释 (一) 》第9条的规定, 负有监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守, 致使不符合安全标准的食品、有毒有害食品、假药、劣药等流入社会, 对人民群众生命、健康造成严重危害后果的, 依照渎职罪的规定从严惩处。
(五) 法律链接
1. 最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释 (法释 〔2013〕 12号 自2013年5月4日起施行) (节录)
第十六条 负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员, 滥用职权或者玩忽职守, 导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果, 同时构成食品监管渎职罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪、商检徇私舞弊罪、动植物检疫徇私舞弊罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪等其他渎职犯罪的, 依照处罚较重的规定定罪处罚。
负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,不构成食品监管渎职罪, 但构成前款规定的其他渎职犯罪的, 依照该其他犯罪定罪处罚。
负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员与他人共谋, 利用其职务行为帮助他人实施危害食品安全犯罪行为, 同时构成渎职犯罪和危害食品安全犯罪共犯的, 依照处罚较重的规定定罪处罚。
2. 最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释 (法释 〔2016〕 29号 自2017年1月1日起施行) (节录)
第一条 实施刑法第三百三十八条规定的行为, 具有下列情形之一的,应当认定为“严重污染环境”:
(一) 在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的;
(二) 非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的;
(三) 排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物, 超过国家或者地方污染物排放标准三倍以上的;
(四) 排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物, 超过国家或者地方污染物排放标准十倍以上的;
(五) 通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的;
(六) 二年内曾因违反国家规定, 排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚, 又实施前列行为的;
(七) 重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施, 排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的;
(八) 违法减少防治污染设施运行支出一百万元以上的;
(九) 违法所得或者致使公私财产损失三十万元以上的;
(十) 造成生态环境严重损害的;
(十一) 致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的;
(十二) 致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上, 其他农用地十亩以上, 其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的;
(十三) 致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上, 或者幼树死亡二千五百株以上的;
(十四) 致使疏散、转移群众五千人以上的;
(十五) 致使三十人以上中毒的;
(十六) 致使三人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的;
(十七) 致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的;
(十八) 其他严重污染环境的情形。
第二条 实施刑法第三百三十九条、第四百零八条规定的行为, 致使公私财产损失三十万元以上, 或者具有本解释第一条第十项至第十七项规定情形之一的, 应当认定为“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”或者“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”。
第八条 违反国家规定, 排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物, 同时构成污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、投放危险物质罪等犯罪的, 依照处罚较重的规定定罪处罚。