非法批准征收、征用、占用土地罪
(一) 法律规定
第四百一十条[18] 国家机关工作人员徇私舞弊, 违反土地管理法规, 滥用职权, 非法批准征收、征用、占用土地, 或者非法低价出让国有土地使用权, 情节严重的, 处三年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的, 处三年以上七年以下有期徒刑。
《全国人民代表大会常务委员会关于 〈中华人民共和国刑法〉 第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》 (自2009年8月27日起施行)
全国人民代表大会常务委员会讨论了刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”和第四百一十条规定的“非法批准征收、征用、占用土地”的含义问题,解释如下:
刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”, 是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。
刑法第四百一十条规定的“非法批准征收、征用、占用土地”,是指非法批准征收、征用、占用耕地、林地等农用地以及其他土地。
(二) 罪名详解
非法批准征收、征用、占用土地罪, 是指国家机关工作人员徇私舞弊,违反土地管理法规, 滥用职权, 非法批准征收、征用、占用土地, 情节严重的行为。
本罪是1997年刑法增设的罪名, 是从1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过、 1988年第七届全国人民代表大会常务委员会修正的《土地管理法》第48条的规定, 吸收改为刑法具体规定的。
1979年刑法和单行刑法均没有规定此罪名。全国人大常委会对《刑法》第410条关于“违反土地管理法规”和“非法批准征用、占用土地”的含义作出了解释。
本罪原罪名为“非法批准征用、占用土地罪”, 《最高人民法院、最高人民检察院关于执行 〈中华人民共和国刑法〉 确定罪名的补充规定 (六) 》根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》第2条的规定,将本罪修改为“非法批准征收、征用、占用土地罪”。
非法批准征收、征用、占用土地罪的构成要件是:
1. 主体要件
本罪的犯罪主体为特殊主体, 即国家机关工作人员, 主要是指国家土地管理部门具有一定职权的工作人员。
2. 客体要件
本罪侵犯的客体是国家的土地管理制度。
3. 主观要件
本罪主观方面由故意构成, 行为人须出于徇私的动机。过失不构成本罪。
4. 客观要件
本罪客观方面表现为徇私舞弊, 违反土地管理法规, 滥用职权, 非法批准征收、征用、占用土地的行为。 “违反土地管理法规”, 根据立法解释, 是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。征收土地是国家为了公共利益的需要, 依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为; 征用土地, 是指国家为了公共利益的需要, 依法强制使用农民集体所有的土地, 在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为; 占用土地, 是指一般地使用土地。 “徇私舞弊”, 是构成本罪的前提要件。
根据法律规定, 非法批准征收、征用、占用土地的行为, 必须达到“情节严重”的程度, 才构成犯罪。所谓情节严重, 司法实践中, 一般是指非法批准征收、征用、占用的土地面积大、次数多的; 致使国家或者集体利益遭受重大损失的等情形。
依照《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《土地解释》) 第4条规定, 国家机关工作人员徇私舞弊, 违反土地管理法规, 滥用职权, 非法批准征用、占用土地, 具有下列形之一的, 属于非法批准征用、占用土地“情节严重”, 依照《刑法》第410条的规定, 以非法批准征用、占用土地罪 (该罪现已修改为“非法批准征收、征用、占用土地罪” ) 定罪处罚: (1) 非法批准征用、占用基本农田10亩以上的; (2) 非法批准征用、占用基本农田以外的耕地30亩以上的; (3) 非法批准征用、占用其他土地50亩以上的; (4) 虽未达到上述数量标准, 但非法批准征用、占用土地造成直接经济损失30万元以上; 造成耕地大量毁坏等恶劣情节的。
依照《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《林地解释》) 第2条规定, 国家机关工作人员徇私舞弊, 违反土地管理法规, 滥用职权, 非法批准征用、占用林地, 具有下列情形之一的, 属于《刑法》第410条规定的“情节严重”: (1) 非法批准征用、占用防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到10亩以上; (2) 非法批准征用、占用其他林地数量达到20亩以上; (3) 非法批准征用、占用林地造成直接经济损失数额达到30万元以上, 或者造成第 (1) 项规定的林地数量分别或者合计达到5亩以上或者第 (2) 项规定的林地数量达到10亩以上毁坏。
依照2012年11月23日起施行的《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》 (以下简称《草原解释》) 第3条第1款的规定, 国家机关工作人员徇私舞弊, 违反草原法等土地管理法规定, 具有下列情形之一的, 应当认定为《刑法》第410条规定的“情节严重”: (1)非法批准征收、征用、占用草原40亩以上的; (2) 非法批准征收、征用、占用草原, 造成20亩以上草原被毁坏的; (3) 非法批准征收、征用、占用草原, 造成直接经济损失30万元以上, 或者具有其他恶劣情节的。
(三) 实务疑难问题
1. 罪与非罪的认定
情节是否严重, 是区分本罪与一般违法行为的重要标准。行为人虽有非法批准征收、征用、占用土地的行为, 但情节不严重的, 则属于一般违法行为, 不构成犯罪。
2. 划清本罪与滥用职权罪的界限
前者属特别法的规定, 其主体是具有土地管理职权的国家机关工作人员,滥用的是批准征收、征用、占用土地的职权。后者则属普通法的规定, 其主体是一般国家机关工作人员, 滥用的是一般职权。因此, 二者存在特别法与普通法之间的法条竞合关系。滥用批准征收、征用、占用土地的职权, 情节严重的, 以本罪论处。
(四) 情节与量刑
依照《刑法》第410条规定, 犯非法批准征用、占用土地罪的, 处3年以下有期徒刑或者拘役; 致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的, 处3年以上7年以下有期徒刑。
司法机关在适用上述规定对本罪行为人进行处罚时, 应当注意以下问题:
1. “致使国家或者集体利益遭受特别重大损失” , 是本罪的加重处罚情节, 司法实践中, 一般是指非法批准征收、征用、占用土地的面积特别大、次数特别多的; 致使国家或者集体蒙受特别重大经济损失的; 造成耕地大面积毁坏、土地资源大量流失的等情形。
根据《土地解释》第5条规定, 具有下列情形之一的, 属于非法批准征收、征用、占用土地“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”: (1) 非法批准征用、占用基本农田20亩以上的; (2) 非法批准征用、占用基本农田以外的耕地60亩以上的; (3) 非法批准征用、占用其他土地100亩以上的;(4) 非法批准征用、占用土地, 造成基本农田5亩以上, 其他耕地10亩以上严重毁坏的; (5) 非法批准征用、占用土地造成直接经济损失50万元以上等恶劣情节的。
根据《林地解释》第3条规定, 具有下列情形之一的, 属于《刑法》第410条规定的“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”: (1) 非法批准征用、占用防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到20亩以上; (2) 非法批准征用、占用其他林地数量达到40亩以上; (3) 非法批准征用、占用林地造成直接经济损失数额达到60万元以上, 或者造成第 (1) 项规定的林地数量分别或者合计达到10亩以上或者第 (2) 项规定的林地数量达到20亩以上毁坏。
根据《草原解释》第3条第2款的规定, 具有下列情形之一, 应当认定为《刑法》第410 条规定的“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失” :(1) 非法批准征收、征用、占用草原80亩以上的; (2) 非法批准征收、征用、占用草原, 造成40亩以上草原被毁坏的; (3) 非法批准征收、征用、占用草原, 造成直接经济损失60万元以上, 或者具有其他特别恶劣情节的。
2. 行为人因受贿而非法批准征收、征用、占用土地, 如果受贿行为构成犯罪的, 以非法批准征收、征用、占用土地罪和受贿罪数罪并罚。
(五) 法律链接
1. 全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定 (自2009年8月27日起施行) (节录)(https://www.daowen.com)
二、对下列法律和法律解释中关于“征用”的规定作出修改
(一) 将下列法律和法律解释中的“征用”修改为“征收、征用”
12. 《中华人民共和国刑法》第三百八十一条、第四百一十条
14. 全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释
2. 中华人民共和国土地管理法 (1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改 〈中华人民共和国土地管理法〉 的决定》第一次修正 1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订 根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改 〈中华人民共和国土地管理法〉 的决定》第二次修正) (节录)
第七十八条 无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的, 超越批准权限非法批准占用土地的, 不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的, 或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的, 其批准文件无效, 对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员, 依法给予行政处分; 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回, 有关当事人拒不归还的, 以非法占用土地论处。
非法批准征收、使用土地, 对当事人造成损失的, 依法应当承担赔偿责任。
3. 最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释 (法释 〔2012〕 15号 自2012年11月22日起施行) (节录)
第三条 国家机关工作人员徇私舞弊, 违反草原法等土地管理法规, 具有下列情形之一的, 应当认定为刑法第四百一十条规定的“情节严重”:
(一) 非法批准征收、征用、占用草原四十亩以上的;
(二) 非法批准征收、征用、占用草原, 造成二十亩以上草原被毁坏的;
(三) 非法批准征收、征用、占用草原, 造成直接经济损失三十万元以上, 或者具有其他恶劣情节的。
具有下列情形之一, 应当认定为刑法第四百一十条规定的“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”:
(一) 非法批准征收、征用、占用草原八十亩以上的;
(二) 非法批准征收、征用、占用草原, 造成四十亩以上草原被毁坏的;
(三) 非法批准征收、征用、占用草原, 造成直接经济损失六十万元以上, 或者具有其他特别恶劣情节的。
4. 最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释 (法释 〔2005〕 15号 自2005年12月30日起施行) (节录)
第二条 国家机关工作人员徇私舞弊, 违反土地管理法规, 滥用职权,非法批准征用、占用林地, 具有下列情形之一的, 属于刑法第四百一十条规定的“情节严重”, 应当以非法批准征用、占用土地罪判处三年以下有期徒刑或者拘役:
(一) 非法批准征用、占用防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到十亩以上;
(二) 非法批准征用、占用其他林地数量达到二十亩以上;
(三) 非法批准征用、占用林地造成直接经济损失数额达到三十万元以上, 或者造成本条第 (一) 项规定的林地数量分别或者合计达到五亩以上或者本条第 (二) 项规定的林地数量达到十亩以上毁坏。
第三条 实施本解释第二条规定的行为, 具有下列情形之一的, 属于刑法第四百一十条规定的“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”, 应当以非法批准征用、占用土地罪判处三年以上七年以下有期徒刑:
(一) 非法批准征用、占用防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到二十亩以上;
(二) 非法批准征用、占用其他林地数量达到四十亩以上;
(三) 非法批准征用、占用林地造成直接经济损失数额达到六十万元以上, 或者造成本条第 (一) 项规定的林地数量分别或者合计达到十亩以上或者本条第 (二) 项规定的林地数量达到二十亩以上毁坏。
5. 最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释 (法释 〔2000〕 14号 自2000年6月22日起施行) (节录)
第四条 国家机关工作人员徇私舞弊, 违反土地管理法规, 滥用职权,非法批准征用、占用土地, 具有下列情形之一的, 属于非法批准征用、占用土地“情节严重”, 依照刑法第四百一十条的规定, 以非法批准征用、占用土地罪定罪处罚:
(一) 非法批准征用、占用基本农田十亩以上的;
(二) 非法批准征用、占用基本农田以外的耕地三十亩以上的;
(三) 非法批准征用、占用其他土地五十亩以上的;
(四) 虽未达到上述数量标准, 但非法批准征用、占用土地造成直接经济损失三十万元以上; 造成耕地大量毁坏等恶劣情节的。
第五条 实施第四条规定的行为, 具有下列情形之一的, 属于非法批准征用、占用土地“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”:
(一) 非法批准征用、占用基本农田二十亩以上的;
(二) 非法批准征用、占用基本农田以外的耕地六十亩以上的;
(三) 非法批准征用、占用其他土地一百亩以上的;
(四) 非法批准征用、占用土地, 造成基本农田五亩以上, 其他耕地十亩以上严重毁坏的;
(五) 非法批准征用、占用土地造成直接经济损失五十万元以上等恶劣情节的。