人地挂钩的进展情况

土地城镇化快于人口城镇化，导致人口净流入地区基础设施和公共服务设施用地供给不足，人口净流出地区土地利用浪费严重。2016年9月，国土资源部等五部委联合发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（国土资发〔2016〕123号），提出制定实施人地挂钩政策，根据吸纳农业转移进城落户人口数量，合理确定城镇新增建设用地规模，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。据此，国土资源部提出，将农业转移人口落户数量作为安排2017年全国土地利用计划和城市建设用地指标分配的重要依据。按照中央统一的部署，18个省区已出台人地挂钩实施方案。

图4-16　人地挂钩的空间效果图

在交通基础设施日益完善的条件下，人口流动速度不断加快，实施严格的“人地挂钩”在操作技术上讲具有一定的难度。事实上，人口流动与建设空间配置的扭曲现象早就存在，解决方案也早有部署，即“城乡建设用地增减挂钩”（简称“增减挂钩”）。近年来开展的增减挂钩，与易地搬迁脱贫攻坚相结合，将贫困地区的农村异地搬迁节约出来的建设用地指标漂移到城镇地区，后者以市场化方式购买指标支持前者的开发建设。这套做法的出发点并不是“人地挂钩”，但也具有同样的政策效果。

专栏4-9　利用增减挂钩支持异地扶贫搬迁的政策演变

充分发挥国土资源超常规政策特别是城乡建设用地增减挂钩政策对扶贫开发及易地扶贫搬迁的支持促进作用，是中央打赢脱贫攻坚战的重要战略部署之一。

2015年11月29日，中共中央、国务院联合印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出，利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。(https://www.daowen.com)

为贯彻落实中央精神，2016年2月17日，国土资源部印发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号），提出按照应保尽保的要求，加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁地区增减挂钩指标支持；集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。

将增减挂钩节余指标的流转范围从县域扩大到省域，一下子就释放出极大的级差租金，起到很好的效果。2017年，国土资源部进一步拓展增减挂钩政策，印发《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》，提出省级扶贫开发工作重点县可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。

为深入落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》要求，聚焦西藏、四省藏区、南疆四地州和四川省凉山州、云南省怒江州、甘肃省临夏州及其他深度贫困县脱贫攻坚，国土资源部于2017年12月6日印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规〔2017〕10号），进一步提出，深度贫困地区开展增减挂钩，可不受指标规模限制，深度贫困地区节余的增减挂钩指标可在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省域流转使用。

2016年2月至2017年6月底，全国已有13个省份开展增减挂钩节余指标流转交易，流转收益达334.5亿元，为扶贫攻坚提供了坚实利器。2017年底，四川省乐山市马边县与浙江省绍兴市越城区签订增减挂钩节余指标流转协议，是为全国首单跨省指标交易，签约流转节余指标7000亩，协议总金额50.4亿元，亩均价格72万元。